I OW 176/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Burmistrzem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. B. postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza S., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem S. a Burmistrzem O. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku opiekuna prawnego M. B. o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wniosku Z-ca Kierownika podał, że pismem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 65 K.p.a., wniosek R. M. (opiekuna prawnego M. B.) o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. B. został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej w O. M. B. obecnie przebywa w Ośrodku Opiekuńczym "[...], ul. S., [...] S.. Natomiast z dowodu osobistego R. M. wynika, iż ostatnim miejscem jej zameldowania w Polsce jest O., ul. S.. Z tego względu, MGOPS w S. uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Jednocześnie organ nadmienił, że R. M. obecnie przebywa i zamieszkuje w Finlandii, [...]. W odpowiedzi na wniosek Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działający z upoważnienia Burmistrza O., przytoczył treść art. 3 pkt 11, art. 23 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 21 K.p.a. Wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż R. M. nie zamieszkuje na terenie Gminy O. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Zdaniem organu, skoro M. B. mieszka na terenie S., wydaje się oczywistym, że opiekun prawny może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w miejscu zamieszania osoby uprawnionej do świadczenia. W konkluzji Z-ca Kierownika OPS w O. zwrócił się o ustalenie właściwości organów w świetle art. 23 ust. 1 i 2, art. 23a ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 21 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Artykuł 4 P.p.s.a. ustala kognicję sądów administracyjnych, a właściwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Spór może powstać w sprawie z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organ administracji. Taką sprawą jest sprawa z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku opiekuńczego. Podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej – organy administracji rządowej wszystkich szczebli. W niniejszej sprawie zachodzi spór o właściwość między Burmistrzem S., gdzie przebywa M. B. w Ośrodku Opiekuńczym [...] i gdzie skierowano wniosek o ustalenie prawa do zasiłku opiekuńczego a Burmistrzem O., które – zgodnie z dowodem osobistym R. M. – opiekunki prawnej M. B., jest miejscem jej zameldowania. Z akt sprawy wynika także, że R. M. obecnie przebywa i zamieszkuje w Finlandii, [...]. Przechodząc do merytorycznych rozważań, należy wskazać, że zgodnie z art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 1456), ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek m. in. osoby upoważnionej do reprezentowania pełnoletniej osoby niepełnosprawnej (ust. 1), przy czym wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. Natomiast w myśl art. 3 pkt 11 u.ś.r., organem właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Analizowana tu ustawa nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, definicji takiej nie zawiera także K.p.a., zatem wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w Kodeksie cywilnym, zawierającym podstawowe unormowania prawa prywatnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Od tej ogólnej zasady przewidziane są wyjątki, m. in. dotyczące osób pozostających pod opieką. Z art. 27 K.c. jednoznacznie wynika, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W niniejszej sprawie organem właściwym byłby Burmistrz O., gdyby miejscem zamieszkania opiekunki M. B. – R. M. było (zgodnie ze wskazaniem miejsca jej zameldowania w dowodzie osobistym) O.. Jak jednak oba organy zgodnie wskazały, R. M. nie zamieszkuje na terenie Gminy O., lecz w Finlandii, pod adresem wskazanym przez wnioskodawczynię, a także wymienionym w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...]. Z akt sprawy wynika także, że R. M. jest córką M. B. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 23a ust. 1 u. ś. r. Przepis ten stanowi, że przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Wyjaśnić należy, że "przekazanie wniosku" nie jest "załatwieniem sprawy administracyjnej" (rozstrzygnięciem merytorycznym o prawach lub obowiązkach strony). W nawiązaniu do wniosku w niniejszej sprawie wskazać należy, że rozstrzygnięcie sporu polega na arbitralnym wskazaniu przez NSA jednego z organów pozostających w sporze, który od tej pory jest organem uprawnionym do załatwienia sprawy administracyjnej. Jak wynika z wcześniejszych ustaleń, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w związku z zasadą unormowaną w art. 23a u.ś.r., etap merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej poprzedzić musi przekazanie wniosku marszałkowi województwa. Na marginesie wskazać można, że w każdej sprawie, która została przekazana marszałkowi województwa z uwagi na zamieszkiwanie członka rodziny wnioskodawcy za granicą, to marszałek województwa uprawniony jest samodzielnie ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w zależności od dokonanej oceny, dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia lub zwrotu wniosku organowi, który sprawę przekazał (art. 23a ust. 3, 4 i 7 u.ś.r.). Zatem, na tym etapie, żaden z organów występujących w sporze nie jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji, NSA oddala wniosek (por. post. NSA z dnia 18 Maja 2007 r., sygn. akt II OW 45/06, Legalis, A. Skoczylas, "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA", LexisNexis 2008, s. 258-263). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 i 166 P.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji.