III SA/Gd 390/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Rzeczenica z dnia 31 stycznia 2020 r., nr XIX/123/20 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Rzeczenica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Człuchowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XIX/123/20 Rady Gminy Rzeczenica z dnia 31 stycznia 2020 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Rzeczenica, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 94 i art. 88 ust.1 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm. dalej "u.s.g."), poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał na treść art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei z treści art. 88 ust 1 Konstytucji RP wynika obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Wzmiankowaną regulacją wprowadzono obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W ocenie skarżącego powyższa analiza wskazuje na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt sprawa miejscowego. Uchwała ta zawiera normy abstrakcyjne wyrażające się powtarzalności i cykliczności wypłacania diet. Adresatem przepisów są mieszkańcy pełniący konkretne funkcje, co oznacza, że norma ma charakter generalny. Uchwała zawiera również przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. W ocenie skarżącego zaniechanie opublikowania przedmiotowej uchwały w dzienniku urzędowym stanowi rażące naruszenie prawa i skutkować musi unieważnieniem uchwały w całości. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Na wstępie Wójt podniósł, że skarga powinna zostać odrzucona, bowiem zdolność sądową w sprawie skarg na uchwały Rady Gminy Rzeczenica ma Gmina Rzeczenica, a zdolność procesową Wójt Gminy Rzeczenica. W tym zakresie wskazał na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12. Zdaniem Wójta Gminy Rzeczenica przedmiotowej uchwały nie sposób zaliczyć do aktów prawa miejscowego, w szczególności ze względu na fakt, iż nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałyby ją do wskazanej kategorii aktów. Nie istnieje również żaden przepis szczególny przewidujący ogłoszenie uchwały w dzienniku urzędowym. W ocenie Wójta wskazana uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz struktury organizacyjnej gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich funkcji. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy (niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych), normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Zatem Rada Gminy Rzeczenica nie mogła postanowić o przekazaniu przedmiotowej uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wójt Gminy Rzeczenica powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 869/22), w którym wskazano, iż uchwała w sprawie wysokości diet nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz konkretny. Nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, lecz dotyczy ściśle określonego kręgu osób - radnych i to tylko danej gminy, w której została podjęta. Nadto jej celem jest wprowadzenie zasad, według których możliwe będzie ustalenie konkretnej kwoty diety należnej każdemu z radnych w danym miesiącu. Zdaniem Wójta Gminy Rzeczenica zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowej publikacji w dzienniku urzędowym. Wydawane przez organy gminy akty prawa miejscowego nakładają bowiem, co do zasady, na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem zaskarżona uchwała nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Jest to akt prawny skierowany do skonkretyzowanych adresatów – radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Przedmiotowa uchwała ustaliła miesięczną zryczałtowaną dietę dla radnych, przewodniczącego rady gminy, wiceprzewodniczącego rady gminy, przewodniczącego komisji rady gminy. Odnosząc się do wniosku Wójta Gminy Rzeczenica o odrzucenie skargi stwierdzić należy, że z przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2021 r. I OPS 3/12 ( publ. ONSAiWSA 2013/2/21) wynika, że "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Rzeczenica, a przed wojewódzkim sądem administracyjnym działa ( ma zdolność procesową) Wójt Gminy Rzeczenica. Nie było zatem żadnych podstaw do odrzucenia skargi. Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sąd nie podziela argumentacji, zawartej w odpowiedzi na skargę, prowadzącej do przyjętej przez Wójta Gminy Rzeczenica oceny, że zaskarżona uchwała ma charakter wyłącznie wewnętrzny i nie jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzić trzeba, że legalnej definicji aktu prawa miejscowego nie sformułowano w żadnym akcie prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17 , z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, wyroki WSA: w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11, we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 213/22, w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA") . Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, publ. CBOSA), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym. Diety, których wysokość określa, wypłacane są cyklicznie. Normy te nie dotyczą więc konkretnego jednorazowego zdarzenia, lecz sytuacji powtarzających się. Ponadto zawarte w uchwale regulacje mają charakter generalny z uwagi na fakt, że ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Krąg adresatów uchwały nie jest co prawda liczny, jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Treść uchwały nie rozstrzyga zatem sprawy indywidualnie oznaczonych podmiotów. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska Wójta Gminy Rzeczenica, że przedmiotowa uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Podnieść należy, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 4 uchwały określono , że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie przewidziano publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. ( akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy), jest istotnym naruszeniem prawa. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji aktu prawa miejscowego służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Ten wymóg w niniejszej sprawie nie tylko nie został spełniony, ale też postanowienia kwestionowanej uchwały określiły, że ma ona moc wsteczną. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia prawa, z przedstawionych wcześniej względów, mają charakter istotny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Na marginesie nadmienić należy, że dieta radnego, czyli także przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego rady i przewodniczącego komisji ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu ( np. z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za pracę). Nie jest wykluczone ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu, jednak zasady ustalania wysokości diety powinny przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego obowiązków. W innym przypadku dieta przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem jej rekompensacyjnego charakteru ( patrz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r. , sygn. akt III OSK 2602/21, publ. CBOSA).