I OSK 241/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 970/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 970/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław nieruchomości położonej we W. obrębie B. działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Od ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. odwołanie wniosły [...], podnosząc, iż nieruchomość będącą przedmiotem tej decyzji nie spełniała przesłanek komunalizacji, bowiem należała do [...] – przedsiębiorstwa wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze, odmawiając Polskim Kolejom przymiotu strony z tego względu, iż nie posiadały one żadnego aktu administracyjnego, wskazującego na ich tytuł prawny do nieruchomości. Na skutek skargi Kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., uchylił decyzję Krajowej Komisji stwierdzając, że dopóki nie zostanie prawomocnie orzeczona komunalizacja, dopóty [...] ma interes prawny w uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, zatem przy zastosowaniu szerokiej wykładni art. 28 K.p.a. ma przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję komunalizacyjną Wojewody decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., podkreślając brak konkretnego tytułu prawnorzeczowego [...] do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że [...] nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do nieruchomości. Tytuł taki – zarząd, użytkowanie - powstawał na podstawie decyzji administracyjnej, a taka na rzecz [...] nie została wydana. Prawo zarządu nie wynika również z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa [...], nadto [...] żadnego konkretnego przepisu tych aktów potwierdzającego tytuł nie wskazuje, a nieruchomość znajduje się na Ziemiach Zachodnich i nie jest objęta przepisami z 1926 r. dotyczącymi utworzenia [...]. Dokumentacja sprawy wskazuje, że nie było żadnej przeszkody do komunalizacji nieruchomości. Reprezentowane przez radcę prawnego, [...] złożyły skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o: – uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji KKU nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] września 2006 r. i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie – uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 7 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabycie nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych; 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miasta i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 1 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych; 3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, a przez to przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości; 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie; 5) art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach; 6) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...], w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, ze skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej; 7) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. W sprawach pomiędzy Polskimi Kolejami Państwowymi a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, zwłaszcza na Ziemiach Zachodnich, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna", Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Sąd stwierdzał, że na przeszkodzie komunalizacji dokonującej się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mogą stać przypadki wskazane w art. 11 tej ustawy, jednak Polskie Koleje o ile nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż [...] żadnym tytułem do nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r., na dzień [...] maja 1990 r. nie legitymowały się. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy ogólnie wskazane przez Koleje również takiego tytułu nie potwierdzają. Naczelny Sąd wyjaśniał również, że [...] nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie było zatem żadnych przeszkód do komunalizacji nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazał na wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, o których mowa wyżej, a z wyczerpującym ich przedstawieniem należy się w pełni zgodzić. Skoro nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż [...] nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogły być inne aniżeli wydane w sprawie. Obowiązywała w niej bowiem ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r. co do legitymacji prawnorzeczowej [...] w tym procesie komunalizacyjnym. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).