I OSK 682/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1587/07 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r. (syg. akt I SA/Wa 1587/07) oddalił skargę P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2006r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2006r., nr [...]. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r., nr [...], Prezydent Miasta Warszawy przyznał E. W. zasiłek rodzinny na dziecko P. W., na okres od dnia 1 października 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. wraz z dodatkami do niego, w tym dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170zł miesięcznie, ponieważ P. W. miała stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Warszawy w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170zł i w tym zakresie orzekło o przyznaniu E. W. dodatku w kwocie 250zł miesięcznie. W dniu 7 czerwca 2006r. SKO w Warszawie wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2006r.. W toku postępowania ustalono, że błędnie przyznano zwiększony dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, gdyż P. W. jest osobą pełnoletnią legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co oznacza wobec treści art.11a ust.4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że dodatek ten przysługuje w kwocie 170zł miesięcznie, a nie w kwocie zwiększonej o 80zł. Mając to na uwadze SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2006r., nr [...], wydaną na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2006r. E. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. W efekcie SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2006r., nr [...], podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Skargę na tę decyzję złożyła E. W. Nie zawiera ona żadnych zarzutów odnośnie poczynionych przez SKO ustaleń faktycznych jak również podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżąca przedstawia swoją trudną sytuację materialną i wskazuje na trudności z uzyskaniem należnych córce świadczeń w związku z długotrwałym procesem wydawania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w obszernych uzasadnieniach swoich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r., oddalając skargę stwierdził, ze zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów, na podstawie których zostały wydane. Sąd ten zaakceptował stanowisko SKO w Warszawie, co do tego, że jego decyzja z dnia [...] kwietnia 2006r. rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255; z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Skoro bowiem w stosunku do P. W. wydano orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to w świetle przepisu art.11a ust.4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymagającym legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie może zostać zwiększony o kwotę 80zł i przysługuje w kwocie 170zł. Słusznie zatem SKO w Warszawie stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. przyznającej dodatek zwiększony o 80zł. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z obowiązującymi w chwili orzekania przepisami: ustawą z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776; ze zm.) oraz ustawą z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. nr 162, poz. 1118; ze zm.) wyłącznie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, które posiada P. W. jest równoznaczne z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co nie daje prawa do zwiększenia dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka o 80zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. W. reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu – adwokata P. M. Zaskarżając orzeczenie WSA w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, wskazując na art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) i wyjaśniono, że naruszenie tego przepisu polegało na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją. Kasator stwierdził, że w niniejszym postępowaniu decyzja o przyznaniu skarżącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie wywołuje dużych skutków ekonomicznych ani gospodarczych dla Skarbu Państwa, ponieważ kwota, której dochodzi skarżąca to 80zł miesięcznie. Jednocześnie jednak stwierdził, że kwota ta dla budżetu domowego skarżącej i jej matki stanowi poważną pozycję, umożliwiającą jej lepszą egzystencję, więc skutki społeczno-gospodarcze podważenia tej decyzji z punktu widzenia skarżącej są bardzo duże. Podniósł ponadto, że podważenie prawomocnej decyzji SKO w Warszawie burzy zastany porządek prawny, pozbawiając skarżącą praw uprzednio nabytych na podstawie tejże decyzji oraz, że brak jest w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270; z późn.zm.) zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, jak ma to miejsce w tej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Oznacza to związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu. W świetle art.174 ustawy p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym koniecznym jest powołanie w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących je elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej wynikającej z przytoczonego powyżej przepisu art.174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie tych przepisów autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji oddalił skargę w następstwie niesłusznego uznania, że decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2006r., zwiększająca świadczenie o 80zł miesięcznie, była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy skarżący zamierza kwestionować stan faktyczny, ustalony w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowany przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Jak wynika z treści zarzutu oraz jego uzasadnienia, skarżący nie kwestionuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego, lecz zasadność oceny przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2006r. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny jest związany w sprawie niniejszej ustaleniem, co do tego, że skarżąca w dniu wydania przez SKO w Warszawie decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka zwiększony o 80zł miesięcznie (tj. w dniu [...] kwietnia 2006r.), była osobą w stosunku do której lekarz orzecznik ZUS (orzeczeniem z dnia 26 września 2005r.) stwierdził całkowitą niezdolność do pracy, okresową, do września 2007r., a powstałą przed 31 sierpnia 2002r., a Miejski Zespół ds. Orzekania i Niepełnosprawności w Warszawie, orzekł umiarkowany stopień niepełnosprawności, okresowy, do 31 października 2007r., powstały przed 2002r. (orzeczenie z dnia 18 października 2005r.). Zgodnie więc z przepisami art.5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776; ze zm.) oraz art.11a ust.3 i ust.4 w zw. z art.3 pkt 9 i 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz.992; z późn. zm.), które przywołał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, skarżąca nie spełniała warunków do przyznania zwiększonego dodatku. Niewątpliwie więc SKO w Warszawie, wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006r., naruszyło prawo. Rozważań co do tego, czy wskazane powyżej naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter rażący i mogło skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w tej sprawie przeprowadzić. Należy bowiem w tym miejscu wskazać, że wady decyzji, o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 kpa, ze swej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wady skutkujące nieważnością decyzji tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna dotknięta wadą nieważności skutkuje powstaniem z jej mocy stosunku prawnego ułomnego, albo tym, że w ogóle nie dochodzi do nawiązania stosunku prawnego. Decyzja taka traktowana jest zatem jako obarczona wadami materialnoprawnymi (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str.720). W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi art.156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z przepisem prawa, który został w sposób rażący naruszony (art.11a ust.4 ustawy o świadczeniach rodzinnych cyt. powyżej). Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 ustawy p.p.s.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007r., II OSK 920/06, System Informacji Prawnej Lex nr 344815). Takiego zarzutu rozpatrywana skarga kasacyjna nie zawiera. W związku z powyższym, uznając że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest błędnie postawiony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 ustawy p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art.250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art.258-261 ustawy p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348; z późn.zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.