II OSK 62/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 631/23 w sprawie ze sprzeciwu P. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: WI-I.7840.5.89.2022.MA w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 631/23, oddalił sprzeciw P. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: WI-I.7840.5.89.2022.MA, w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją Wojewoda Małopolski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) z dnia 8 czerwca 2022 r., nr 317/6740.2/2022 r., umarzającej, w oparciu o art. 105 k.p.a., wznowione postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr 809/6740.2/2020 z dnia 22 października 2020 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na produkcyjno-magazynowy dla potrzeb produkcji piekarniczej (z przebudową wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, budową instalacji wentylacji mechanicznej) wraz z infrastrukturą techniczną (wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej poza budynkiem) na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid [...] przy ul. [...] oraz przebudowa drogi wewnętrznej - ul. [...] na działce [...] oraz budowa zjazdu z działki [...] na działkę [...] obr. [...], jedn. ewid [...] w [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył P. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, iż decyzja Wojewody pozostaje prawidłowa w zakresie, w jakim wskazuje, że działki nr [...], [...] pozostają w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a J. J. przysługuje status strony w postępowaniu, w związku z czym decyzja Prezydenta z dnia 8 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie jest nieprawidłowa; 2) na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, iż decyzja Wojewody z dnia 19 kwietnia 2023 r. pozostaje prawidłowa w zakresie w jakim uchyla decyzję nr 317/6740.2/2022 Prezydenta z dnia 8 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji nr 809/6740.2/2020 z dnia 22 października 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, pomimo iż w niniejszej sprawie brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Wojewodę i nie ziściły się przesłanki ujęte w treści art. 138 § 2 k.p.a.; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był zatem wiążący. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą (sprzeciwem) decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia. W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Jak podał Sąd Wojewódzki, Wojewoda, dokonując kontroli decyzji Prezydenta, doszedł do wniosku, iż umorzenie wznowionego postępowania było przedwczesne bowiem już w świetle samego projektu budowlanego odwołującemu się J. J. służy status strony. J. J. swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzi z prawa współwłasności działek nr [...]. Nieruchomość nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną. Jest ona niezabudowana i na jej terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budynek objęty planowanymi robotami oddalony jest od granicy z działką nr [...] na odległość 4,00 m. Jest wysoki na 5,21 m. Biorąc pod uwagę wysokość budynku objętego robotami jak również jego odległość od granicy z działką oczywistym jest, że budynek ten będzie rzucał cień na działkę skarżącego o nr [...]. Sam projektant w projekcie budowlanym na stronie 80 wskazał, że cyt.: zasięg cienia obejmuje swoim konturem fragmenty działek nr (...) [...]. W ocenie organu wojewódzkiego sam fakt, że obiekt objęty planowaną inwestycją będzie rzucał cień na nieruchomość skarżącego przesądza, że osoba ta winna mieć status strony. Wojewoda podkreślił, że w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie treści art. 146 k.p.a. i w zależności od wyników tego etapu postępowania wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy), czy na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Następstwem stwierdzenia powyższego, słuszne było przekonanie Wojewody, wobec stanowiska prezentowanego w decyzji organu I instancji, że nie był on władny ponownie rozpoznać sprawę bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a tym samym, że istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Stąd chybiony jest zarzut kwestionujący zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnoszący skargę kasacyjną niezasadnie zarzuca także Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez stwierdzenie, iż decyzja Wojewody pozostaje prawidłowa w zakresie, w jakim wskazuje, że działki nr [...] pozostają w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a J. J. przysługuje status strony w postępowaniu. Sąd Wojewódzki nie przesądził o prawidłowości przyznania przez organ II instancji statusu strony wnoszącego o wznowienie postępowania. Dokonał jedynie oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wskazał, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie nie miała charakteru decyzji merytorycznej. Tymczasem konstatacja organu II instancji jest taka, że w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić ponownie postępowanie co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Organ II instancji nie może tego postępowania przeprowadzić sam, albowiem decyzja, która powinna być w sprawie wydana na podstawie art. 151 jest decyzją, od której służy środek zaskarżenia. Ponadto przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie wymaga przeprowadzenia w całości postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy albowiem w I instancji z uwagi na wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, w ogóle nie przeprowadzono. Wobec powyższego, nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie ww. przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.