II SA/Gd 214/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.254.2021.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 września 2021 r. nr BNIM.6821.91.2019.2021.RM, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej L. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pani L. K. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 16 grudnia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 16 września 2021 r. odmawiającą zwrotu 1/7 udziału w części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 15 m2 oraz [...] o pow. 135 m2, położne w Gdyni przy ul. O., w obr. L., ujęte w księdze wieczystej nr [...], stanowiące własność Gminy Miasta Gdyni. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 9 maja 2019 r. Prezydent Miasta Gdyni poinformował między innymi Skarżącą, że jako obecny właściciel nieruchomości położonej w Gdyni, obecnie oznaczonej jako działki nr [...], [...]o łącznej powierzchni 150 m2, informuje o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie wywłaszczeniowym, to znaczy że zamierza dokonać zbycia przedmiotowych działek w drodze zamiany. Prezydent poinformował, że jeżeli Skarżąca chce skorzystać z prawa zwrotu nieruchomości to powinna złożyć stosowny wniosek w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania pisma. Skarżąca jako spadkobierczyni osoby wywłaszczonej, wnioskiem z 5 sierpnia 2019 r. zwróciła się o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 16 września 2021 r. odmówił zwrotu 1/7 udziału w części wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, że część działki nr [...] położona jest w granicach pasa drogowego ulicy generała O. i nie może być przedmiotem zwrotu. Uznano także, że pozostała część nieruchomości nie może być zwrócona, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany, to jest grunt został przeznaczony pod budowę osiedla mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji, do argumentów którego odniesiono się także we wniesionej do Sądu skardze, wskazano że cel wywłaszczenia został skonkretyzowany w kilku dokumentach. To jest w decyzji wywłaszczeniowej z 1990 r., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z częścią kubaturową osiedle mieszkaniowe [...]. Skarżąca wskazała, że zgodnie z tymi dokumentami na przedmiotowej nieruchomości powinna zostać posadowiona stacja wymienników ciepła. Ponadto uznała, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, przedmiotowy teren przez całe lata był nieużytkowany i zaniedbany, dopiero OPEC (Okręgowe Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej) utworzył na nim parking. Niedopuszczalna było zdaniem Skarżącej zmiana, sposobu wykorzystania gruntu w oderwaniu od przywołanych powyżej dokumentów. Wojewoda Pomorski decyzją z 16 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że niemożliwym jest zwrot części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W dalszej części uzasadnienia decyzji, Wojewoda przywołując obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cel zgodny z wywłaszczeniem, czyli na realizację osiedla mieszkaniowego. Organ wskazał także, że z mapy uzbrojenia terenu wynika, że przez teren wnioskowanej do zwrotu działki nr [...] przebiega sieci kanalizacji deszczowej. We wniesionej do Sądu skardze wskazano i podkreślono że nieruchomość została wywłaszczona sposób nadmiarowy, gdyż cel i wywłaszczenia czyli stacja wymienników ciepła została od początku zrealizowana bez potrzeby zagospodarowania spornych nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane dotychczas sprawie stanowisko. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni (uczestnik postępowania) wniósł o jej oddalenie, uznając że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany oraz wskazując, że w ramach zadania trzeciego przedmiotowego osiedla, powstały między innymi cztery bloki jednorodzinne, budynek wymienników ciepła, zjazd, trafostacja czy parking, które miały służyć mieszkańcom nowopowstałego osiedla, stanowiąc cel wywłaszczenia. Sąd zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023, poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie zaś do art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.), natomiast zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., w uzasadnieniu decyzji organ administracji ma obowiązek wskazać między innymi fakty, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Z kolei, zgodnie z art. 80 K.p.a, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W pierwszej kolejności uznać należało za prawidłowe stanowisko organów obu instancji wskazujące na niemożność zwrotu części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z treści skargi wynikało, że Skarżąca nie kwestionuje zasadności tego stanowiska, niemniej wskazać należało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2011 r. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., I OSK 1084/20). Po drugie, Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej szczegółowo prezentowanego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że skoro decyzja wywłaszczeniowa wskazywała, jako cel wywłaszczenia budowę osiedla mieszkaniowego Wzgórze Komuny Paryskiej – Zad. III, odnosząc się przy tym do decyzji o ustaleniu lokalizacji i inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 13 listopada 1989 r. (stanowiącego złącznik graficzny), przewidującej na obecnych działkach [...] i [...] stację wymienników ciepła – jako jeden z elementów osiedla mieszkaniowego, to wykluczona była następcza modyfikacja tego celu. Podzielić należy pogląd, wyrażony prez Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt. II AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) w którym wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd Najwyższy uznał jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Stanowisko to należy podzielić. Sama rezygnacja z budowy określonych elementów osiedla (np. jednego z bloków mieszkalnych) na rzecz innych elementów służących prawidłowemu funkcjonowania osiedla stanowi dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/15, z 26 listopada 2021 r., I OSK 788/21). Przenosząc to grunt niniejszej sprawy uznać należy, że brak wybudowania na spornych działkach stacji wymiennikowej i przeznaczenie ich pod inny element osiedla, stanowiłby modyfikację a nie zmianę celu wywłaszczeniowego (zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe). Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Badając realizację takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla mieszkaniowego, odnośnie konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres oceny należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4096/18). Zaznaczyć jednak należy, że choć pojęcie osiedla mieszkaniowego należy rozumieć szeroko, to jednakże nie można go definiować dowolnie. Zakres inwestycji planowanej do zrealizowania na nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, a tym samym jego cel, powinien być ustalany na podstawie dokumentów odnoszących się do tego celu i istniejących w dacie wywłaszczenia nieruchomości. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy działki o których zwrot starała się Skarżąca zostały przeznaczone na cel zgodny decyzją wywłaszczeniową, nawet w ujęciu szerokim, to jest dopuszczającym jego modyfikację w zakresie budowy osiedla mieszkaniowego. W ocenie Sądu, organy obu instancji pomimo obszernych uzasadnień swoich decyzji, nie wykazały ani daty, ani realizacji tego celu w sposób przekonujący i prawidłowy. Podkreślić należy, że w przypadku gdy doszło do dozwolonej przepisami modyfikacji celu wywłaszczenia, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek precyzyjnego wykazania w jaki sposób i kiedy cel ten został zrealizowany. W przypadku osiedli mieszkaniowych nie jest wystarczającym powołanie się, jak uczyniły to organy administracji w przedmiotowym postępowaniu, w sposób dowolny na przykładowo wyliczone elementy zagospodarowania mogące wchodzić w skład osiedli mieszkaniowych. Koniecznym jest precyzyjne wskazanie, który konkretnie z elementów zagospodarowania osiedla mieszkaniowego został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym w realiach niniejszej sprawy należało odnieść to wskazanie, do zatwierdzonej lokalizacji inwestycji wraz planem realizacyjnym. Decyzja numer [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego wskazywała zarówno program osiedla jak również odnosiła się do infrastruktury technicznej. Dokument ten, w ocenie Sądu sprecyzował określony decyzją wywłaszczeniową cel wywłaszczenia i zakreślił granice dopuszczalności modyfikacji tego celu, przy czym podkreślić, że decyzja wywłaszczeniowa z 1990 r. wprost się do tego dokumentu odnosi. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, stacja wymienników ciepła nie została zrealizowana na obszarze spornych działek i jest od niej odgrodzona płotem (z wyjątkiem małego fragmentu działki [...], który znajduje się za tym płotem i na którym znajduje się niewielki fragment trawnika i dojazdu do stacji wymienników), natomiast sporne działki wchodzą w skład parkingu używanego przez OPEC – "wyłącznie dla pracowników i interesantów". Ze zdjęć lotniczych wynika, że teren ten stanowił niezagospodarowany pusty plac, natomiast znajdujący się aktach sprawy wydruk z ortofotomapy z 2013 r., wskazuje, że działki nie były zagospodarowane. Z korespondencji z OPEC wynika zaś, że przedsiębiorstwo uzyskało prawo urządzenia sobie tam parkingu w zamian za uprzątnięcie tego terenu. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności w postaci zdjęć wskazuje, że ogrodzona stacja wymienników posiada na swoim terenie (teren jest ogrodzony) dojazd i miejsce do parkowania. Rację ma Skarżąca, że nie znajduje się na terenie stacji wymienników punkt obsługi interesanta. Powstaje zatem pytanie jaki element osiedla mieszkaniowego i kiedy został zrealizowany na spornej nieruchomości. Wykonany przez OPEC parking służy jedynie tej instytucji, jako dodatkowe miejsce do parkowania i znajduje się poza terenem stacji wymienników. Wykonany został przez OPEC w zamian za uprzątnięcie terenu. Organy obu instancji nie wykazały, ani nie wyjaśniły jakie miałoby być funkcjonalne powiązanie przedmiotowego dodatkowego parkingu OPEC z osiedlem mieszkaniowym. Nie wykazano także, aby przedmiotowe działki stanowiły jakikolwiek element osiedla w ujęciu funkcjonalnym. Przeciwnie, ze zdjęć (w tym lotniczych), wyjaśnień OPEC wynika, że teren ten został przez te firmę zagospodarowany pod parking, jako teren zaniedbany i niezagospodarowany przedtem w jakikolwiek inny sposób. Oczywiście uwagi te dotyczą tych części działek [...] i [...], które nie zostały zajęte pod drogę publiczną (działka [...]) oraz nie stanowią części ogrodzonego terenu stacji wymiennikowej (działka [...]). Sąd zauważył także, że Wojewoda wskazał, jakoby przez część działki [...] przebiega sieć kanalizacji deszczowej, jednakże z wydanej decyzji nie wynika precyzyjnie, czy kanalizacja ta jest funkcjonalnie powiązana z osiedlem mieszkaniowym i w jakim zakresie czyni ewentualny zwrot nieruchomości niemożliwym. Wojewoda zobowiązany był wyjaśnić precyzyjnie położenie kanalizacji na działce [...] (także datę jej wykonania) oraz wyjaśnić z czego wywodzi, że stanowi ona element infrastruktury osiedla. W sprawie nie powinno umknąć uwadze, że zabudowa mieszkalna osiedla (bloki) w przeważającej części znajdują się po przeciwnej stronie ulicy niż sporne działki, co powoduje tym bardziej, że funkcjonalne wykorzystanie spornych działek na cele osiedla mieszkaniowego budzić mogło uzasadnione wątpliwości Skarżącej, co do zasadności faktycznego ich przeznaczenie na cel zgodny z wywłaszczeniem. Dlatego wyjaśnienia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydawanych w sprawie decyzjach. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) poprzez uznanie, że działki [...] i [...] w całości (z wyjątkiem dróg publicznych) zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia. Zgromadzony w sprawie dowody w postaci zdjęć (w tym lotniczych), korespondencji z OPEC, protokołu oględzin przeczą treści stanowiska organów. W takim stanie sprawy organy administracji powinny były precyzyjnie wskazać, jaka część działki [...] zajęta została pod drogę publiczną, jaka część działki [...] zajęta została i kiedy pod trawnik i dojazd znajdujące się na ogrodzonym terenie stacji wymienników oraz ustalić dokładnie w przez jaką część działki [...] przebiega kanalizacja deszczowa, kiedy powstała i czy jest funkcjonalnie powiązana z osiedlem, na rzecz którego działki zostały wywłaszczone. Przy czym określenia ewentualnego celu wywłaszczenia należy dokonać przez pryzmat decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Na podstawie tak uczynionych ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji, będzie można dokonać oceny sposobu (zakresu) wydzielenia ewentualnego obszaru działek [...] i [...], celem ich zwrotu (udziału we własności) z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako "P.p.s.a." orzekł jak w sentacji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 §1 i art. 209 P.p.s.a. zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis w kwocie 200 zł. Stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy administracji ponownie rozpoznając sprawę związane będą oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania, wynikającymi wprost z powyższych rozważań Sądu. Przywołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są na orzeczenia.nsa.gov.pl