II SA/Ol 624/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy B. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie skierowania do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w ciąży i przyznania pobytu postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia UZASADNIENIE Gmina B. (dalej również jako "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Kolegium") z 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej jako: "GOPS") od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej jako: "Dyrektor PCPR") z 27 lutego 2023 r. kierującej O. S. wraz z małoletnimi dziećmi do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w (...). Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901), dalej jako: "u.p.s.", poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postaci przepisu materialnoprawnego, determinującego jej prawa i obowiązki w tej konkretnej sprawie; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), w zw. z art. 29 k.p.a., polegającym na wadliwym przyjęciu, że skarżąca (w tym wypadku zarówno jej jednostka organizacyjna GOPS, jak i skarżąca), nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania, podczas gdy na mocy ww. przepisu u.p.s. wydana z upoważnienia Starosty przez Dyrektora PCPR skarżąca obowiązana jest ponieść wydatek na rzecz utrzymania osób przyjmowanych w Ośrodku; b) art. 15 k.p.a., poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że wskutek decyzji Dyrektora PCPR to Gmina B., jako gmina właściwa miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania osób przyjmowanych w Ośrodku, ponosi różnicę między ustaloną opłatą ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi. Tym samym, skarżąca posiada interes prawny, który jest determinowany wydaną decyzją. Decyzja ta stanowi bowiem uszczuplenie majątku Gminy, wpływając bezpośrednio na jej sytuację ekonomiczną. Natomiast sam fakt bycia jednostką samorządu terytorialnego nie przesądza o braku możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Gmina B. w niniejszej sprawie nie prowadziła postepowania administracyjnego, nie działała również jako organ uzgadniający bądź opiniujący. Na mocy kwestionowanej decyzji skarżąca jest zobowiązana do poniesienia określonego świadczenia z tytułu umieszczenia w Ośrodku matki z dziećmi, nie mając przy tym jakiegokolwiek wpływu na wydanie rozstrzygnięcia. Ponadto, poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia złożonego odwołania, naruszona została również zasada dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, względnie odrzucenie. Wskazano, że choć stosownie do art. 29 k.p.a. stronami mogą być samorządowe jednostki organizacyjne, GOPS nie może być podmiotem interesu prawnego w sprawie administracyjnej, w której została wydana kwestionowana decyzja administracyjna. Podmiotem tego interesu nie może być również Gmina B. rozumiana jako osoba prawna z art. 29 k.p.a., bo ewentualne następstwa decyzji, w tym skutki finansowe odnoszą się do Gminy B. jako jednostki samorządu terytorialnego i jej organów. Jednocześnie Kolegium podniosło, że skarga została wniesiona przez inny podmiot niż ten, do którego skierowano postanowienie. Interes prawny, choćby procesowy, w zaskarżeniu postanowienia z 28 kwietnia 2023 r. posiada samorządowa jednostka organizacyjna w postaci GOPS. Gmina B. nie jest zatem uprawniona w niniejszej sprawie do wywiedzenia skargi sądowoadministracyjnej, jako osoba, do której nie skierowano postanowienia Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jedynie na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że Gmina B. nie jest podmiotem uprawnionym do jej wniesienia, a zatem skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. W konsekwencji, nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Istotę legitymacji skargowej stanowi bowiem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a.), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Organ administracji, powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w ogóle nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). W związku z tym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15, dostępna w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym przez Gminę B. postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez GOPS od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty przez Dyrektora PCPR z 27 lutego 2023 r., kierującej O. S. wraz z małoletnimi dziećmi do Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w (...). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 19 pkt 11 u.p.s., prowadzenie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest zadaniem własnym powiatu. W myśl art. 112 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w powiatach wykonują jednostki organizacyjne – powiatowe centra pomocy rodzinie (PCPR). Decyzję o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wydaje starosta powiatu prowadzącego taką placówkę lub z jego upoważnienia kierownik PCPR albo inna osoba upoważniona na podstawie art. 112 ust. 5 u.p.s. Tryb kierowania i przyjmowania do domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży określa rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz.U. z 2022 r. poz. 150). Zgodnie z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania. Ośrodek kompletuje potrzebne dokumenty i w terminie 14 dni przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu (§ 5 ust. 6). Opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu (art. 97 ust. 2 u.p.s.). Różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu (art. 97 ust. 3 u.p.s.). Do określenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej (art. 97 ust. 4 u.p.s.). Rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych (art. 97 ust. 5 u.p.s.). W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, że Gmina B. nie jest stroną przedmiotowego postępowania i nie jest uprawniona do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można bowiem utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Kwestia ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wynika wprost z przepisów u.p.s. i może jedynie stanowić przedmiot uzgodnień i rozliczeń pomiędzy daną gminą a podmiotem prowadzącym. Natomiast GOPS jest jednostką organizacyjną Gminy B. i jest jedynie podmiotem realizującym treść przedmiotowej decyzji, wydanej w ramach wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.