II SAB/Go 124/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D.L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego D.L. z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 5 i 9 w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego D.L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Skarżący D.L. w dniu [...] września 2023r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożył do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "CZĘŚĆ I - OFICJALNY PROFIL MIASTA NA FACEBOOKU 1. Czy miasto prowadzi swój profil na Facebooku? a) tak b) tak, nawet kilka (jeśli jest kilka profili, w tym tematyczne, do odpowiadania na dalsze pytania prosimy wybrać ten profil, który ma charakter ogólny i dotyczy codziennego funkcjonowania miasta) c) nie (prosimy o przejście do pytania nr 10) 2. Jaką rolę ma pełnić profil miasta na Facebooku w mieście? (możliwe jest udzielenie kilku odpowiedzi) a) informacyjną (ułatwia trafienie do mieszkańców z informacjami dostępnymi także w BIP lub na stronie internetowej) b) promocyjną (promowanie walorów miasta na zewnątrz) c) dyskusyjną (pomaga wszystkim mieszkańcom/mieszkankom dyskutować ze sobą o sprawach, które na co dzień dzieją się w mieście) d) ma ułatwiać codzienny kontakt przedstawicieli urzędu zmieszkańcami/mieszkankami (np. na profilu pojawia się także prezydent i przedstawia mieszkańcom/mieszkankom swoją działalność, odpowiada na pytania; pojawiają się inni przedstawiciele urzędu, zadawane są mieszkańcom pytania o sprawy miasta itp.) e) inna, jaką? 3. Czy zasady korzystania przez miasto z Facebooka zostały poprzedzone dyskusją mającą odzwierciedlenie w jakichś dokumentach? Jeśli tak, prosimy o więcej informacji o tym, jakie to dokumenty. 4. Jak wygląda kwestia umieszczania informacji na Facebooku? a) umieszczane są tylko informacje, które znalazły się wcześniej w BIP lub na stronie internetowej urzędu b) Facebook to pierwsze i najszybsze miejsce umieszczania informacji, tam informacje trafiają w pierwszej kolejności c) Na Facebooka przygotowywane są różne treści, niekoniecznie pokrywające się z tym, co na stronie internetowej i w BIP d) inne, jakiej. 5. Czy zasady blokowania i ukrywania komentarzy oraz blokowania użytkowników Facebooka zostały spisane w regulaminie lub innym dokumencie przygotowanym w urzędzie? (nie chodzi o regulamin Facebooka) a) tak b) nie 6. Czy w ciągu ostatnich 12 miesięcy (2 sierpnia 2022 r. - 3 sierpnia 2023 r.) na oficjalnym profilu miasta zablokowani byli jacyś użytkownicy? a) tak b) nie 6.1. W jakich sytuacjach zablokowany użytkownik zostaje na powrót odblokowany? 7. Ile osób jest obecnie (na dzień odpowiedzi na wniosek) zablokowanych na oficjalnym profilu miasta w tym serwisie? 7.1. Czy są wśród nich użytkownicy, którzy zostali zablokowani po raz kolejny? a) tak b) nie c) nie dotyczy d) Inna sytuacja (jaka?) 8. Czy profil Facebook miasta prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzny podmiot (osoba/firma)? a) pracownicy urzędu b) podmiot zewnętrzny (osoba/firma) (proszę przejść do pytania 8.2) 8.1. Prosimy o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni oraz zakresu ich obowiązków związanych z prowadzeniem Facebooka (czy jest to konkretnie opisane czy tylko wskazane, że prowadzą media społecznościowe?) 8.2 Kto decyduje o zablokowaniu użytkowników na Facebooku? PONIŻSZE PYTANIA DOTYCZĄ TYLKO PODMIOTÓW ZEWNĘTRZNYCH PROWADZĄCYCH PROFIL, JEŚLI PROWADZI GO PRACOWNIK URZĘDU, NALEŻY PRZEJŚĆ DO PYTANIA 9 8.3. Prosimy o wskazanie, jakie ma uprawnienia w ramach prowadzenia profilu. Prosimy o wskazanie roli zgodnie z klasyfikacją serwisu Facebook: [...] a) Administrator - dostęp do Facebooka z pełną kontrolą b) Redaktor - dostęp do Facebooka z częściową kontrolą c) Moderator - dostęp do zadań: Odpowiedzi na wiadomości. Aktywność w społeczności, Reklamy, Statystyki d) Reklamodawca - dostęp do zadań: Reklamy, Statystyki e) Analityk - dostęp do zadań: Statystyki f) Inna - jaka? 8.3.1. Prosimy o informację o zakresie zadań związanych z wykonywaniem umowy na rzecz urzędu, chodzi o opisanie, jakie zadania znajdują się w umowie. 8.3.2. Prosimy o Informację o wysokości miesięcznego wynagrodzenia, które firma zewnętrzna otrzymuje z tego tytułu. 9. Czy widoczność wpisów na miejskim profilu Facebook jest ograniczana? Chodzi o sytuacje, w których post NIE JEST tzw. wpisem publicznym. CZĘŚĆ II - OFICJALNY PROFIL W/B/P 10. Czy istnieje oficjalny profil prezydenta na Facebooku? a) tak b) nie 11. Czy prowadzenie oficjalnego profilu prezydenta na Facebooku jest opłacane z budżetu miasta? 12. Jeśli nie istnieje oficjalny profil, to czy prezydent prowadzi swój własny profil, na którym informuje o sprawach, które dzieją się w mieście? CZĘŚĆ III - REKLAMA MIASTA W MEDIACH SPOŁECZNOŚCIOWYCH 13. Czy na którymkolwiek z profili na Facebooku, którego prowadzenie jest opłacane przez miasto, realizowane są działania reklamowe, takie jak płatna promocja profilu, konkretnych wpisów lub kampanie reklamowe? Chodzi o sytuacje, kiedy taka promocja jest opłacana z budżetu miasta. a) Tak - zarówno na profilu(ach) miasta, jak i prezydenta. b) Tak - tylko na profilu(ach) miasta c) Tak - tylko na oficjalnym profilu prezydenta. d) Nie - nie realizujemy płatnych kampanii reklamowych w social mediach. e) Inna sytuacja - jaka? 13.1. Prosimy o informację o łącznych kosztach płatnych kampanii reklamowych zrealizowanych w mediach społecznościowych miasta między 2 sierpnia 2022 r. a 3 sierpnia 2023 r. (o ile dotyczy)". We wniosku wskazano, że żądanie opiera się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.). Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał adres poczty elektronicznej [...] (jeżeli to nie będzie możliwe to adres ul. [...]). W dniu 7 września 2023 r. organ udzielił wnioskującemu odpowiedzi zawierającej informację w postaci skanu pisma wysłanego na e-maila. W odniesieniu do pytań zawartych w punktach 5 i 9 wniosku jako odpowiedź organ podał sformułowanie "nie dotyczy". 2. W skardze wniesionej do organu dnia 25 września 2023 r. skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji wskazanych w punktach 5 i 9 wniosku podnosząc, że stanowi ona naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. W oparciu o te zarzuty wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nieprawidłowo rozpatrzył wniosek dotyczący pkt. 5 wniosku, gdyż stwierdzenie "nie dotyczy" nie stanowi odpowiedzi na pytanie "Czy zasady blokowania i ukrywania komentarzy oraz blokowania użytkowników Facebooka zostały spisane w regulaminie lub innym dokumencie przygotowanym w urzędzie? (nie chodzi o regulamin Facebooka)"". Jeżeli organ nie przygotował stosownego regulaminu to powinien odpowiedzieć "Nie". Jeżeli tego rodzaju dokument funkcjonuje, to "Tak". Zdaniem skarżącego także odpowiedź "nie dotyczy" (pkt 9 wniosku) nie można uznać za wyczerpującą odpowiedź na pytanie "Czy widoczność wpisów na miejskim profilu Facebook jest ograniczana? Chodzi o sytuacje, w których post NIE JEST tzw. wpisem publicznym." W ocenie skarżącego organ nie zrealizował w sposób prawidłowy i terminowy wniosku o udostępnienie informacji, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanych w skardze informacji. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając takie stanowisko podniesiono, że faktycznie dnia [...] września 2023 r. D.L. wystąpił do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania ponumerowane od 1-13. Dnia 7 września 2023 r. na wskazany przez wnioskodawcę adres mailowy przesłano odpowiedzi na zadane pytania. Zdaniem organu skarga na jego bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem odpowiedział na wszystkie pytania skarżącego. Odnosząc się do zarzutu nieudzielenia informacji na pytania 5 i 9 wniosku organ wskazał, że "bezczynnością organu nie jest niezałatwienie sprawy po myśli wnoszącego. Skarżący w przypadku pytania 5 założył, że odpowiedź ma brzmieć: "tak" lub "nie" i że każda inna odpowiedź nie będzie wypełniała jego wniosku. Tymczasem odpowiedź udzielona przez Prezydenta Miasta - "nie dotyczy" jest odpowiedzią na zadane pytanie. Jak podkreślono bowiem wyrażenie "nie dotyczy" oznacza wyrażenie przeczące, że jakaś cecha nie ma zastosowania w przypadku danej sytuacji, osoby, lub przedmiotu. Z kolei odpowiedź na pytanie 9 - "nie dotyczy" oznacza, że na profilu Urzędu Miasta publikowane są jedynie posty publiczne. Na profilu publicznym Urzędu Miasta nie publikuje się treści, które w zamyśle nie mają być publiczne. W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi organ podkreślając, że w sprawie nie sposób dopatrzyć się zarzucanej organowi bezczynności, skoro organ zajął stanowisko, wskazał, że podstawą odrzucenia skargi ma być art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odniesiono się także do kwestii interesu prawnego strony, którego, zdaniem organu, nie ma skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. 5. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący domagał się udostępnienia informacji w sposób i trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zostało to jasno i jednoznacznie wskazane we wniosku. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków, jak ten będący przedmiotem niniejszego postępowania określa u.d.i.p. Dopuszczalność kontroli czynności i aktów podejmowanych przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej przewiduje wprost art. 21 u.d.i.p. Sądy administracyjne, jak wynika z art. 3 p.p.s.a., orzekają nie tylko w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., lecz także w sytuacji bezczynności organu, 6. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Jest on oczywiście niezasadny. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej wykazywania jakiegokolwiek interesu prawnego (ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takiej konstrukcji) ani też uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej ("wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skoro skarżący złożył do organu wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej, to może on ważnie złożyć skargę do sądu dotyczącą jej nieudostępnienia, nawet jeśli nie ma racji. Czym innym jest bowiem dopuszczalność skargi, a czym innym jej merytoryczna zasadność. W sytuacji, gdy, jak twierdzi organ, żądana informacja publiczna została terminowo i prawidłowo udzielona skarga staje się merytorycznie niezasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Jeśli zaś organ nie ma racji skarga, przy spełnieniu warunków materialnoprawnych, podlega uwzględnieniu. Ta właśnie merytoryczna zasadność albo bezzasadność skargi podlega ocenie w niniejszej sprawie, gdyż nie zachodzą w niej jakiekolwiek, wskazane w katalogu wszystkich punktów przynależnych do art. 58 § 1 p.p.s.a.,przeszkody do prowadzenia postępowania sądowego i wydania w nim merytorycznego orzeczenia. 7. Z treści skargi jasno wynika, że skarżący kwestionuje udzielenie mu informacji w zakresie pkt. 5 i 9 jego wniosku, co oznacza, że zarzut bezczynności dotyczy tylko tych informacji. Rozważając zasadność skargi w tym zakresie wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W sprawie jest niewątpliwe i zarazem niesporne, że Prezydent Miasta, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie budzi także wątpliwości to, że z punktu widzenia przedmiotowego, informacje zawarte we wniosku skarżącego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. 8. Dla wyniku kontroli sądowej niniejszej sprawy kluczowa jest sporna kwestia, amianowicie to, czy odpowiedź "nie dotyczy" udzielona przez organ w odniesieniu do zapytania zawartego w punktach 5 i 9 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2023 r. może być uznana za spełniającą wymogi, o których mowa w art. 10 ust. 1, 13 ust. 1 i 14 ust. 1 u.d.i.p. Przy udostępnianiu informacji publicznej zasadą jest to, że organ jest wnioskiem związany w tym sensie, że jeśli pytanie jest zrozumiałe, ma na nie udzielić odpowiedzi przez udzielenie informacji jeśli nią dysponuje albo wskazanie, że jej nie posiada albo, w szczególnych sytuacjach, wydając decyzję o odmowie udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ udzielił na pytania 5 i 9 wniosku takich odpowiedzi, która nie są jasne. Z ich dosłownej treści nie wynika bowiem, czy dysponuje informacją publiczną czy nie. Rzecz nie polega także na tym, że organ jest związany schematem odpowiedzi wskazanym we wniosku – "tak" albo "nie" jak w punkcie 5, ale w trzymaniu się treści pytania. Z jego językowego sformułowania i reguł logiki wynika, że jeśli organ posiada informację, to prawidłowa odpowiedź na to pytanie musi brzmieć "tak" albo "nie". Jeśli zaś jej nie posiada, to powinien to właśnie odpowiedzieć. Tymczasem odpowiedź "nie dotyczy" tych kwestii nie wyjaśnia. Tak samo jest w przypadku odpowiedzi na pytanie 9 wniosku. To, co organ podaje dopiero w odpowiedzi na skargę jest znaczeniem nadanym już na tym etapie, nie wynikającym jednoznacznie ze sformułowania "nie dotyczy". To bowiem, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadaje obu odpowiedziom precyzyjniejsze znaczenia nie sanuje braku powstałego na etapie udostępnienia informacji, do czego organ był zobowiązany w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku. 9. Z tych względów należało uznać, że w zakresie obu pytań organ nie załatwił (nie rozpoznał) w sposób prawidłowy wniosku i z upływem 14 dnia od jego otrzymania popadł w tymże zakresie w stan bezczynności. Stan ten obejmuje bowiem nie tylko przypadki nieudzielenia informacji w ogóle, ale także udzielenia informacji niepełnej lub niejasnej, co w niniejszej sprawie sąd zakwalifikował właśnie jako bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), zobowiązując jednocześnie organ, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2023 r. w zakresie punktów 5 i 9 w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawai wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne czego w sprawie nie da się dostrzec. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).