II GSK 3913/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2704/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelny Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2704/15, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r., na mocy której nałożono na [...] karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym, po drodze o dopuszczalnym nacisku do 8 t. z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej o 4,8 t. bez zezwolenia kategorii VII. Oddalając skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawodawca dokonując zmiany przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm. – dalej: ustawa o drogach publicznych) nieprzypadkowo uznał za niedopuszczalne i zbędne dalsze rozróżnianie i odnoszenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych względem różnych kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Powyższe było podyktowane potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady Nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. L 235 z 17 września 1996 r., str. 59; dalej: dyrektywa 96/53). Przepisy tej dyrektywy określają maksymalne dopuszczalne naciski osi wielokrotnych, w tym również ciężar podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego poruszającego się po drogach publicznych, bez względu na ich kategorię (vide: pkt 3.5 załącznika nr 1), podobnie jak czynią to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U z 2015 r. poz. 305 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 64c, d i f w zw. z art. 140aa ust. 1, art. 140aa ust. 4 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej: p.r.d.) przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu że, przekroczenie nacisków osi wielokrotnych w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia, skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 35a p.r.d.; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpatrzenie przez WSA prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w całym zakresie niezależnie od zarzutów poczynionych w skardze przez stronę, w tym nieodniesienie się do wszystkich argumentów strony wskazanych w skardze i aprioryczne przyjęcie prawidłowości wszelkich działań podjętych przez organ I i II instancji; 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie przepisów art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.; 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) polegające na nieprzeprowadzeniu wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy prawa przez organy administracji i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. GITD nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyroki NSA: z 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na występującą w niej kwestię prejudycjalną. Zauważyć należy, że w dniu 10 marca 2017 r. Komisja Europejska wniosła przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-127/17), domagając się stwierdzenia, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń na korzystanie z niektórych dróg publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Według Komisji Europejskiej polskie ograniczenia prawne dyskryminują przewoźników w stosunku do podmiotów wykonujących przewóz towarów w innych krajach Unii Europejskiej, gdyż Rzeczpospolita Polska powinna od 1 stycznia 2011 r. bezwzględnie przestrzegać przepisów dyrektywy 96/53/WE w ramach całej sieci dróg. Zgodnie z art. 3 ust 1 dyrektywy dopuszczalny nacisk na każdą oś napędową wynosi 11,5 t. i w związku z tym norma przewidziana w ustawie - Prawo o ruchu drogowym powinna być interpretowana w duchu dyrektywy. W toku postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 19 września 2018 r. do sprawy C-127/17 została przedłożona opinia Rzecznika Generalnego, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zasadna. Rzecznik Generalny wskazał m.in., że: "skarga ta ma szczególne znaczenie ze względu, po pierwsze, na jej nowatorski charakter, podczas gdy dyrektywa 96/53 obowiązuje od ponad dwudziestu lat, i po drugie, na interesy gospodarcze, jakie wchodzą w grę w związku z obowiązkiem przestrzegania norm zharmonizowanych w Unii Europejskiej od 1985 r., zmierzającym do ułatwienia ruchu drogowego między państwami członkowskimi w kontekście szybkiego rozwoju transportu drogowego towarów w Europie. Zasadnicze znaczenie dla rozwoju handlu międzynarodowego i krajowego ma bowiem to, aby towary mogły być przewożone szybko, bezpiecznie i po kontrolowanych kosztach, szczególnie ze względu na niektóre praktyki gospodarcze, w tym offshoring. Tak więc wskazana jest szczególna czujność co do podstawy ograniczeń, jakim podlegają przewoźnicy, ponieważ nie powinny one utrudniać osiągnięcia europejskich celów, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i konkurencji". Zdaniem Rzecznika Generalnego, dostęp do całej sieci dróg w Polsce jest ograniczony w warunkach sprzecznych z zasadą ustanowioną w art. 3 dyrektywy 96/53, gdyż istnieją wątpliwości co do konkretnego uzasadnienia ograniczeń ruchu na drogach wyznaczonych przez ministra transportu, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jeżeli można je znieść poprzez uzyskanie ogólnego zezwolenia, odpłatnego, zastrzeżonego dla ładunków niepodzielnych na drogach najbardziej uczęszczanych i ograniczonego wyłącznie pod względem okresu obowiązywania, a zatem bez związku ze stopniem uszkodzenia dróg ani z potrzebami finansowymi, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska w celu uzasadnienia właściwości systemu. Innymi słowy, albo dana droga może przyjąć przejazdy, których liczba nie jest kontrolowana, przez okres mogący wynosić od jednego do 24 miesięcy, albo droga ta nie jest dostosowana do ruchu, a w takim przypadku opłata za zezwolenie, której kwota jest niewielka, nie jest w stanie temu zaradzić. W ocenie Rzecznika Generalnego, ograniczając ruch pojazdów silnikowych, których nacisk osi napędowej wynosi 11,5 tony, do dróg stanowiących część transeuropejskiej sieci transportowej i do niektórych innych dróg krajowych oraz poddając ruch tych pojazdów na innych drogach publicznych systemowi specjalnych zezwoleń, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 łącznie. Mając na względzie powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej zależeć będzie od wyniku postępowania przed TSUE w sprawie C-127/17. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - postanowił zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE sprawy oznaczonej sygnaturą akt C-127/17.