II OSK 2763/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Z. i H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 441/22 w sprawie ze skargi U. Z. i H. Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 441/22 oddalił skargę U. Z. i H. Z. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania. Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przepisów prawa materialnego, tj. § 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obejmującego miasto K. oraz sołectwa: B., B2, Ł., M., N. i W. z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu uchwalonymi po 1 stycznia 1995 r. (Dz. Urz. Woj. M. z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], poz. 3508 ze zm., dalej: "uchwała"), polegające na błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że dopuszczalne jest usytuowanie na przedmiotowym terenie inwestycji polegającej na budowie placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w K., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że taka inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, § 16 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 pkt 5 ww. uchwały, polegające na błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że dopuszczalne jest usytuowanie na przedmiotowym terenie inwestycji polegającej na budowie placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej ośrodka szkoleniowego kierowców, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że taka inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, § 9 ust. 1 i ust. 4 w związku z § 2 pkt 7 ww. uchwały w związku z art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ich niezastosowaniu i doprowadzeniu do sytuacji, w której skarżący mają zakaz prowadzenia działalności usługowej uciążliwej dla terenów sąsiednich i wpływającej na obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich, natomiast inwestor terenu sąsiedniego takich ograniczeń nie posiada i swoim działaniem może doprowadzić do powstania działalności uciążliwej i wpływającej na zmniejszenie wartości nieruchomości skarżących, § 5 ust. 1 oraz ust. 8 pkt 5 ww. uchwały, polegające na ich niezastosowaniu i doprowadzeniu do sytuacji, w której skarżących pozbawia się możliwość realizacji swojego prawa do wynikającej z tego planu ochrony przez hałasem; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnej oceny, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy z kompletnego postępowania wyjaśniającego, którego nie przeprowadzono, należało dojść do zgoła odmiennych wniosków; art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnego uznania, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy organy te dopuściły się istotnych naruszeń mających wpływ na treść wydanych decyzji administracyjnych, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., przez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujących pominięciem: - ustalenia wartości nieruchomości skarżących przed realizacją inwestycji oraz po jej realizacji, co ewidentnie wykazałoby, że zrealizowana inwestycja w sposób negatywny wpływa na wartość nieruchomości skarżących; - ustalenia natężenia hałasu spowodowanego zrealizowaną inwestycją przez sporządzenie przez biegłego opinii w sposób wariantowy, tj. przy maksymalnym, średnim i minimalnym natężeniu ruchu na terenie inwestycji; - ustalenia jakie konsekwencje niesie ze sobą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego nieruchomość objęta inwestycją położona jest na terenie określonym jako tereny zabudowy usługowej - usługi publiczne; - ustalenia czy na tym obszarze istnieją formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2022 r., poz. 916), ponieważ dla przedmiotowej inwestycji może istnieć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stosownie do § 3 ust. 56 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 71); art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnego uznania, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i logiczny oceniły materiał dowodowy, podczas gdy organy te dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 80 K.p.a., przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadziły postępowanie w sposób naruszający zasadę praworządności oraz podważający zaufanie obywateli do organów Państwa; art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnego uznania, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący uzasadniły wydane decyzje administracyjne, podczas gdy organy pomimo obszernych uzasadnień dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., przez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, o których mowa w powyżej przedstawionych zarzutach procesowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. (dalej: "uczestnik postępowania"), reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zweryfikowania poprawności oceny Sądu I instancji odnośnie zajętego przez Wojewodę M. stanowiska, iż wadliwość procesowa w postępowaniu zwykłym (brak zapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu) nie wpłynęła na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty O. z [...] listopada 2012 r., o pozwoleniu na budowę. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów prawa procesowego w zakresie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., zwrócić należy uwagę, iż zaskarżony wyrok został wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 664/18 uchylił decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na uznanie, iż przy ich wydaniu zostały naruszone przepisy postępowania, tj. art. 149 § 2 K.p.a., art. 151 § 2 K.p.a. i art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć znaczenie dla niniejszej sprawy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 457/19 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Stwierdził, iż uzasadnienie uchylonego wyroku jest niejasne i niezrozumiałe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy, zwłaszcza organ pierwszej instancji, bardzo wnikliwie przeanalizował kontrolowaną w sprawie decyzję i wskazał (na str. 5-10 decyzji) na spełnienie przez inwestora wszelkich warunków do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał zarówno na kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jak też na przedłożoną w sprawie ekspertyzę akustyczną, a następnie, w postępowaniu wznowieniowym – ekspertyzę dotyczącą emisji hałasu. Co więcej, organ podkreślił, że kwestia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko została m.in. oceniona w pozwoleniu wodnoprawnym z 9 sierpnia 2011 r. Organ wyraźnie wskazał też, że inwestycja ta nie wymagała i nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Organ pierwszej instancji odniósł się także do zgodności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że jest ona zgodna zarówno z obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planem miejscowym, jak i z obecnie obowiązującym planem na tym terenie (vide str. 6 decyzji z 31 maja 2017 r.). Ustalenia organu pierwszej instancji podzielił organ odwoławczy. Fakt, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest mniej dokładne niż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, w niniejszej sprawie, że przeprowadzone ponownie postępowanie nie było merytorycznie poprawne, zwłaszcza że organ odwoławczy utrzymał w mocy kontrolowaną decyzję. Nie przesądzając więc merytorycznej oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zatem na uwadze wskazania zawarte w wyroku z 18 stycznia 2022 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również, iż na podstawie art. 153 p.p.s.a Sąd ponownie rozpoznając sprawę związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z prawomocnego wyroku, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., także w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że przy wydawaniu decyzji, zgodnie z art. 6 K.p.a., organy działały na podstawie przepisów prawa jak również prowadząc postępowanie nie naruszyły art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a. Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżących kwestii braku ustalenia wartości ich nieruchomości wyjaśnić należy, że organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest obowiązany jedynie do zbadania spełnienia przez inwestora wymagań o których mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli zostały one spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie ma żadnego "luzu decyzyjnego" i jeśli spełnione są przesłanki przewidziane wyżej powołanymi przepisami, to nie może wydać decyzji odmownej. Przepisy te nie nakładały natomiast na organ obowiązku badania wpływu realizacji inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich (sporna inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi, na którym nie został ustanowiony zakaz prowadzenia działalności, która mogłaby poprzez sąsiedztwo wpłynąć na obniżenie wartości sąsiedniej nieruchomości). W konsekwencji brak ustalenia wartości nieruchomości skarżących nie miało żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły podważyć także zarzuty skarżących odnoszące się do niezbadania oddziaływania spornej inwestycji na sąsiednie nieruchomości w zakresie emitowanego przez nią hałasu. Wskazać należy inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji ekspertyzę akustyczną - sporządzoną przez biegłego wpisanego na listę biegłych Wojewody Ś. w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Z ekspertyzy tej wynika, że hałas związany z funkcjonowaniem spornej inwestycji nie będzie wpływał na klimat akustyczny terenów zabudowy mieszkaniowej (dopuszczony poziom dźwięku na tych terenach nie będzie przekroczony). Organ, na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie miał podstaw do zakwestionowania wniosków zawartych w złożonej ekspertyzie. Natomiast na etapie postępowania wznowieniowego organy nie mogły dokonać kontroli zgodności z prawem funkcjonowania spornej inwestycji. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, celem postępowania wznowieniowego nie jest weryfikacja tego, czy założenia leżące u podstaw wydanego pozwolenia na budowę zostały przez inwestora prawidłowo zrealizowane. Nawet gdyby okazało się, że emitowany obecnie poziom hałasu jest wyższy niż przewidziany w ekspertyzie przedstawionej na etapie wydania pozwolenia na budowę, to i tak okoliczność ta nie mogłaby prowadzić do uchylenia decyzji. Celem wznowieniowego postępowania jest jedynie bowiem ustalenie, czy ostateczna decyzja była zgodna z przepisami, a nie kwestia czy inwestor zrealizował warunki wydanego pozwolenia. Dlatego też sporządzone w toku postępowania wznowieniowego ekspertyzy, mające na celu wykazanie, że obecnie emitowany hałas ma większe natężenie niż wynikało to z początkowych założeń, nie miały znaczenia w niniejszej sprawie. Fakt przekraczania norm może stanowić podstawę do wszczęcia odrębnych postępowań, w tym m.in. skarżący mogą dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Odnosząc się do kwestii oddziaływania spornej nieruchomości na środowisko zwrócić należy uwagę, że zgodnie z powoływanym przez skarżących § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Jak słusznie zwrócili uwagę skarżący, sporna inwestycja obejmuję powierzchnię przekraczającą ww. normę (2672,40 m2), jednakże okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę. Sporna inwestycja nie znajduje się bowiem na obszarze objętym formami ochrony przyrody ani w jej otulinach, tym samym ww. przepis nie miał w sprawie zastosowania. W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa procesowego nie mogły stanowić podstawy do podważenia stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Za bezzasadne uznać również należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z zakresu prawa materialnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę teren spornej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był przeznaczony pod usługi komercyjne, aktualnie natomiast teren ten przeznaczony jest pod zabudowę usługową – usługi publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, iż realizacja spornej inwestycji narusza § 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 6 uchwały. Podnosząc ten zarzut skarżący wskazali, że spornej inwestycji, jaką jest plac utwardzony i miejsca postojowe dla bazy ośrodka szkoleniowego kierowców, nie można uznać za usługi o charakterze komercyjnym gdyż nie stanowi ona usług z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła produkcyjnego czy turystyki. Zgodnie z treścią § 15 ust. 1 uchwały wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolem U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i innej działalności gospodarczej wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników związanych z rodzajem prowadzonej działalności komercyjnej. Stosownie zaś do § 2 pkt 6 uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o usługach o charakterze komercyjnym - należy przez to rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych; w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła produkcyjnego, itp., urządzeń i obiektów turystyki (hotel, motel, pensjonat) oraz inne usługi o zbliżonym charakterze. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż zaliczenie spornej inwestycji do usług komercyjnych stanowi nadintepretację przepisów prawa materialnego. Analiza definicji usług o charakterze komercyjnym prowadzi do wniosku, że wskazane w niej usługi, tj. z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła produkcyjnego, itp., urządzeń i obiektów turystyki (hotel, motel, pensjonat) oraz inne usługi o zbliżonym charakterze stanowiło jedynie ich przykładowe wyliczenie. Uchwałodawca użył w niej bowiem zwrotu "w szczególności", a to oznacza, że wyliczenie to nie ma charakteru pełnego, zamkniętego. Zawiera katalog otwarty do którego można zaliczyć także sporną inwestycję, która niewątpliwie związana jest ze świadczeniem usług (w tym przypadku dydaktycznych). Mieści się ona także w pojęciu innej działalności gospodarczej wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników związanych z rodzajem prowadzonej działalności. Także zarzut naruszenia § 16 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 pkt 5 uchwały nie mógł stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wedle § 16 ust. 1 uchwały wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze publicznym oznaczone na rysunku planu symbolem UP z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty oświaty, nauki, kultury, zdrowia i inne wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników związanych z rodzajem prowadzonej działalności. Stosownie do § 16 ust. 4 pkt 1 uchwały tereny usług o charakterze publicznym wyznacza się w obszarze miasta K., są one oznaczone na rysunku planu symbolami od [...]÷ [...] W treści § 2 pkt 6 uchwały podano, że ilekroć w uchwale jest mowa o usługach o charakterze publicznym - należy przez to rozumieć usługi służące realizacji celu publicznego, polegające na budowie, odbudowie lub rozbudowie budynków użyteczności publicznej. Jak już wskazano powyżej, sporna inwestycja stanowi zabudowę usługą o charakterze komercyjnym. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się sporna inwestycja, oznaczony jest na rysunku planu symbolem [...], a zatem przeznaczony jest pod zabudowę usługową o charakterze publicznym, np. pod obiekty oświaty. Okoliczność, iż sporna nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi publiczne nie może, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowić podstawy do uznania, że aktualnie nie ma możliwości prowadzenia na tym terenie usług o charakterze komercyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały dopuszczono na terenach określonych w ust. 1 tego przepisu (a zatem na terenach zabudowy usługowej o charakterze publicznym) możliwość lokalizacji obiektów usług o charakterze komercyjnym np. z zakresu handlu, gastronomii itp. Tym samym – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – sporna inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć przy tym należy, że świadczone usługi mają charakter zbliżony do usług podstawowych przewidzianych dla tego terenu, bowiem stanowią usługi o charakterze szkoleniowym. Uwzględniając ww. okoliczności stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, co do zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i ust. 4 uchwały w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Wskazać należy, że teren na którym znajduje się działka skarżących oznaczony został w planie miejscowym symbolem [...] - zabudowa jednorodzinna. Teren ten bezpośrednio sąsiaduje z obszarem [...], na którym usytuowana jest sporna inwestycja. Na obszarze zabudowy jednorodzinnej, jak wynika z treści § 9 ust. 1 i ust. 4 uchwały, dopuszczono możliwość prowadzenia działalności usługowej, jednakże przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzanego programu usługowego dla mieszkańców oraz wprowadzono zakaz prowadzenia w tych terenach takiej działalności, która mogłaby poprzez sąsiedztwo wpłynąć na obniżenie wartości sąsiedniej działki mieszkaniowej (np. domu pogrzebowego, salonu gier, negatywnie oddziałującego zakładu rzemieślniczego itp.). W odniesieniu do terenów [...], nie ma ustaleń co do zapewnienia braku uciążliwości prowadzonego programu usługowego. Mając na uwadze uzasadnienie ww. zarzutu uznać należy, że de facto stanowi on podważenie braku wprowadzenia dla terenu, na którym znajduje się sporna inwestycja, zakazów jakie zostały ustanowione dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zarzut ten mógłby być przedmiotem rozważań Sądu w przypadku złożenia skargi na uchwałę w ww. zakresie. Kwestia prawidłowości ww. zapisów uchwały nie mogła jednakże stanowić przedmiotu rozważań w niniejszej sprawie, która odnosi się jedynie do ustalenia, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapasać wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na marginesie zauważenia wymaga, że o nierówności wobec prawa można byłoby mówić, gdyby dla nieruchomości znajdujących się na terenie o tym samym przeznaczeniu, obowiązywałyby różne zakazy. Trudno natomiast doszukać się naruszenia art. 32 Konstytucji RP co do obowiązujących zakazów w przypadku gdy nieruchomości znajdują się na terenach o odmiennym przeznaczeniu. Za bezzasadny uznać także zarzut naruszenia § 5 ust. 1 oraz ust. 8 pkt 5 uchwały, polegające na ich niezastosowaniu i doprowadzeniu do sytuacji, w której skarżących pozbawia się możliwość realizacji swojego prawa do wynikającej z tego planu ochrony przez hałasem. Jak wynika z treści § 5 ust. 1 uchwały ustalono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu obowiązujące na całym obszarze objętym planem w celu zachowania zasobów przyrodniczych terenu planu nakazuje się przestrzeganie zasad ochrony i kształtowania środowiska we wszelkich poczynaniach inwestycyjnych zgodnie z obowiązującym prawem ochrony środowiska, ustawą o ochronie przyrody i innymi aktami prawnymi oraz ustaleniami określonymi w uchwale. W ust. 8 pkt 5 § 5 uchwały znajduje się zapis, że na podstawie przepisów odrębnych wskazuje się tereny wyznaczone niniejszym planem jako należące do poszczególnych rodzajów przeznaczenia (podstawowego i dopuszczalnego), dla których obowiązują określone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w terenach zabudowy usługowej o charakterze publicznym oznaczonych symbolami UP obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, jak dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, iż sporna inwestycja naruszałaby dopuszczalne poziomy hałasu. Jak już wskazano inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji ekspertyzę akustyczną z której wynika, że hałas związany z funkcjonowaniem spornej inwestycji nie będzie wpływał na klimat akustyczny terenów zabudowy mieszkaniowej. Organ, na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie miał podstaw do zakwestionowania wniosków zawartych w tej ekspertyzie. Natomiast organy na etapie postępowania wznowieniowego nie mogły dokonać kontroli zgodności z prawem funkcjonowania spornej inwestycji. Celem postępowania wznowieniowego nie jest weryfikacja tego, czy założenia leżące u podstaw wydanego pozwolenia na budowę zostały przez inwestora prawidłowo zrealizowane. Dlatego też sporządzone w toku postępowania wznowieniowego ekspertyzy, mające na celu wykazanie, że obecnie emitowany hałas ma większe natężenie niż wynikało to z początkowych założeń, nie mogły mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Fakt przekraczania norm może stanowić podstawę do wszczęcia odrębnych postępowań. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności uznać trzeba, że zaistniała wadliwość procesowa w postępowaniu zwykłym (pomięcie skarżących w postępowaniu) nie mogła mieć wpływu na zasadność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty O. z [...] listopada 2012 r., o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Tym samym, z uwagi na treść art. 146 § 2 K.p.a., organy w postępowaniu wznowieniowym, nie miały podstaw do uchylenia decyzji Starosty O.. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów należy wskazać, że w myśl art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów regulujących koszty postępowania w pierwszej i drugiej instancji, w tym art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują zwrotu kosztów ponoszonych przez uczestnika postępowania. Z tego więc powodu wniosek podlegał oddaleniu.