II SA/Kr 248/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.37.2021.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości skargę oddala. UZASADNIENIE II SA/Kr 248/23 UZASADNIENIE Starosta Krakowski na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...] poł. w obr[...], jedn. ewid.. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B. , wszczętego na wniosek S. K. i W. K. (decyzja z dnia 10 grudnia 2020 r., znak: GN.II.6821.1.82.2019.JM). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ww. nieruchomości stanowiły część parceli wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 30 marca 1965 r., nr USW Wł. IV-1/13/65, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w K., należącej w całości do A. K.. Organ pierwszej instancji przypomniał, że: - Starosta Krakowski odmówił zwrotu ww. nieruchomości na rzecz m.in. S. K. i W. K. (decyzja z dnia 29 sierpnia 2014 r., znak: GN.III.ER.72211-182c/04); - Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu (decyzja z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: WS-VI.7534.3.197.2014.PB); - skargę S. K. na ww. decyzję oddalono (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 697/15); - skargę kasacyjną S. K. od ww. wyroku oddalono (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt. I OSK 106/16). Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 grudnia 2018 r. oraz w sprawie zakończonej powołanymi decyzjami zachodzi tożsamość podmiotowa (w obu sprawach występują S. K. i W. K.) i przedmiotowa (w obu sprawach chodzi o nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b gm. kat. B. ). Mamy też do czynienia z tożsamością stanu prawnego, albowiem zmiana brzmienia art. 136 ust. 3 u.g.n. nie zmieniła zasad oceny zbędności nieruchomości. Mając powyższe na względzie, Starosta Krakowski wskazał, że sprawa zwrotu ww. nieruchomości została już ostatecznie rozstrzygnięta, a powtórne jej rozpatrzenie naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania S. K., na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. ww. decyzję utrzymał w mocy (decyzja z dnia 14 grudnia 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.37.2021.MK). Organ odwoławczy zauważył, że w odwołaniu nie wyjaśniono, na czym miałaby polegać zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji z dnia 29 sierpnia 2014 roku i 21 kwietnia 2015 roku. Co prawda od czasu tych rozstrzygnięć zmianie uległy przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wprowadzenie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości – art. 136 ust. 3-3b u.g.n., rozszerzenie możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 – art. 142a u.g.n., wygaszenie roszczeń zwrotowych w sytuacji, gdy od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3 – art. 136 ust. 7 u.g.n.), jednakże żadna z tych zmian nie ma znaczenia dla stwierdzenia tożsamości obu spraw. Opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. K.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa odwłaszczenia działek toczy się od 1992 roku. Skarżący wystąpił o zwrot części działek po rodzicach, które zostały wywłaszczone pod budowę osiedla [...]. Z tych działek zwrócono mu działkę nr [...] i działkę nr [...], natomiast zwrotu pozostałych mu odmówiono. Gmina odwlekała załatwienie sprawy zwrotu działek przez około 40 lat, odsyłając pisma do rozpatrzenia poszczególnym urzędom administracyjnym. W czasie tego długiego okresu przepisy ulegały zmianom i okazało się, że gmina może obecnie sprzedać zbędne działki osobom prywatnym. Większość tych terenów została wyprzedana i uległa nowym podziałom geodezyjnym, uzyskując nowe numery działek. Obecnie uległ zmianie stan prawny tych terenów i dlatego Wojewoda Małopolski nie może zakwalifikować tej sprawy powtórnie jako tej samej sprawy. Skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez Wojewodę Małopolskiego w celu przeanalizowania nowego stanu prawnego reszty działek pozostałych po sprzedaży tych terenów. Skarżący wskazał, że: - działki nr [...] i nr [...] sprzedano osobom trzecim, które pobudowały boksy garażowe; - działkę nr [...] sprzedano; - działki nr [...] i nr [...], jak wynika z załączonych zdjęć – zaniedbane, czekają na nabywcę po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Małopolskiego, podczas gdy skarżący mógłby je wykupić jako prawowity właściciel po swoich rodzicach. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie odwłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pomiędzy sprawą administracyjną z wniosku S. K., J. K., W. K. i J. K. o zwrot działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. B. W. pół. w obr[...], jedn. ewid.. m. K., zakończoną decyzją ostateczną i prawomocną Wojewody Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: WS-VI.7534.3.197.2014.PB, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 29 sierpnia 2014 r. nr GN.III.ER.72211-182c/04 o odmowie zwrotu ww. nieruchomości, a sprawą obecnie rozpoznawaną zachodzi tożsamość, co w konsekwencji wyklucza możliwość ponownego jej rozpoznania. Ponownie podkreślić należy, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: WS-VI.7534.3.197.2014.PB została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 697/15 oddalił skargę S. K.; następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt. I OSK 106/16 oddalił skargę kasacyjną S. K.. Dalej wskazać należy, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Jej naruszenie stanowi bardzo poważne uchybienie przepisom postępowania, skutkujące nieważnością decyzji. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Można stwierdzić, że w systemie prawa administracyjnego funkcjonuje zakaz ponownego rozpatrywania spraw, które już wcześniej zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W odniesieniu do takich kategorii spraw należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Warunkiem dokonania prawidłowej oceny omawianej kwestii jest ustalenie tożsamości spraw - pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Jak wskazuje B. Adamiak "Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) w danych postępowaniach administracyjnych z uwzględnieniem następstwa prawnego. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów przesądza o tożsamości spraw. Z tożsamością spraw administracyjnych mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno ich elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe" (Adamiak Barbara. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W: Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Wolters Kluwer, 2015). W świetle akt postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (obecni wnioskodawcy są tożsami z wnioskodawcami ze sprawy zakończonej decyzją ostateczną i prawomocną Wojewody Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak: WS-VI.7534.3.197.2014.PB, przy czym wówczas wnioskodawcami byli dodatkowo jeszcze J. K. i J. K.). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców - zwrot działek: nr [...], nr [...], obr. [...]. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli: l. kat. [...] b. gm. kat. B. obr. [...], jedn. ewid.. m. K.. W poprzednio prowadzonym postępowaniu sprawa dotyczyła jeszcze dodatkowo działek nr [...] i nr [...]. Ostatnia okolicznością wymagającą ustalenia aby stwierdzić, ze sprawa obecna i poprzednia są tożsame, jest tożsamość regulacji prawnej. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) dalej zwana u.g.n. Ustawa ta wprowadziła definicję pojęcia "nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Przytoczony wyżej pkt 2 został zmieniony z dniem 22 września 2004 r., kiedy nadano mu brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Z kolei to brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zostało przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niezgodne z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 TK orzekł, że przepis ten "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego wydana w poprzednim postępowaniu datowana jest na dzień 21 kwietnia 2015 r., zatem zarówno pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który istotnie zmienił rozumienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Od chwili wydania przywoływanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 kwietnia 2015 r. nastąpiły pewne zmiany legislacyjne ustawy o gospodarce nieruchomościami, które powołuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak były one nieistotne z punktu widzenia rozpoznania niniejszej sprawy. Zmiany te dotyczyły art. 136 ust. 3-3b u.g.n. poprzez wprowadzenie uprawnienia do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości oraz art. 142a u.g.n. poprzez rozszerzenie możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 – obie zmiany w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15; zmienił się także art. 136 ust. 7 u.g.n. a zamian dotyczyła wygaszenia roszczeń zwrotowych w sytuacji, gdy od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Niewątpliwie zmiana stanu prawnego, która uzasadniałaby ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na nowy stan prawny i w konsekwencji przyjęcie braku tożsamości spraw musi być istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy tj. dawać choćby hipotetyczną możliwość odmiennego jej rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2766/15 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "aby zmiana stanu prawnego była równoznaczna z wyróżnieniem obu spraw, jako nieidentycznych, musi być dla nich istotna, a więc podobnie jak w przypadku zmiany stanu faktycznego, mieć charakter "twórczy". Sama tylko zmiana prawa (konkretnego przepisu) nie uzasadnia poglądu o braku tożsamości spraw rozstrzyganych w danym reżimie prawnym. Należy ją zawsze odnosić do stanu danej sprawy, gdyż nie ma tu pola dla automatyzmu. Należy więc uwzględnić np. rodzaj, charakter, cel zmian w odniesieniu do okoliczności sprawy i możliwości ich wpływu na jej wynik, przy czym konieczne jest uwzględnienie i wyważenie zasad, np. stabilizacji stosunków prawnych, praw jakich dotyczy sprawa, intencji ustawodawcy. A także mieć na uwadze hierarchię zasad, reguły logiki, nie pomijając tej kwestii, że zmiana stanu prawnego z zasady nie może ingerować w ukształtowane stosunki prawne, bo nie jest środkiem nadzwyczajnym ich modyfikacji". W poprzedniej sprawie, zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia 21 kwietnia 2015 r., przyczyną odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości było jednoznaczne stwierdzenie, że nieruchomości, których zwrotu domagali się wówczas i obecnie wnioskodawcy, nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Twierdzenia organu zawarte w decyzji z 2015 r. zostały potwierdzone przez sądy administracyjne obu instancji. Wobec powyższego nie ma wątpliwości co do tożsamości obu omawianych spraw, a zatem zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.