I GSK 1317/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. [...] "[...]" Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 159/23 w oddalającego sprzeciw C. [...] "[...]" Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 31 stycznia 2023 r., nr SKO.4102.2424.2022 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz C. [...] "[...]" Sp. z o.o. w Ł. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 159/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił sprzeciw C. [...] "[...]" Spółka z o. o. w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ administracji w postępowaniu odwoławczym trafnie dostrzegł wadliwość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i dlatego zasadnie skorzystał z przysługującej mu na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd ocenił że w świetle wynikających z art. 64e p.p.s.a. kompetencji orzeczniczych, podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., a odnoszący się do wad doręczenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wyłącznym wzorcem kontroli w postępowaniu ze sprzeciwu jest art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku oparto na drugiej podstawie, zarzucając naruszenie art. 151 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jego uwzględnienia, bo decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, bo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, która nie została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony, wbrew art. 109 i art. 40 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że doręczenie pełnomocnikowi strony decyzji organu pierwszej instancji wydanej w formie elektronicznej uznać należy za prawidłowe. Zwrócił uwagę, że w tej sprawie doszło do uchylenia decyzji, która nie została doręczona pełnomocnikowi. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy przedwcześnie rozpoznał odwołanie. W uzasadnieniu skarżący odwołał się do unormowania art. 64e p.p.s.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw jest nie tylko analiza przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, ale także wszelkich innych, warunkujących prawidłowość wydania tej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu, alternatywnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one uzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony pominął istotną część zarzutów sprzeciwu, wadliwie rekonstruując wzorzec weryfikacji legalności decyzji. W pierwszej kolejności jednak należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały w pełni prawidłowo skonstruowane, dlatego że w systemie nie występuje przepis art. 151 § 2 p.p.s.a. Artykuł 151 nie składa się z paragrafów. Podstawę prawną oddalenia sprzeciwu zawiera natomiast art. 151a § 2 p.p.s.a. Z kolei na przepis, na podstawie którego Sąd pierwszej instancji ograniczył ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, to jest art. 64e p.p.s.a. powołano się dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym i wymaga poprawnego i starannego skonstruowania zarzutów. W tej sprawie uczyniono to jedynie częściowo, tym niemniej ostatecznie środek odwoławczy pozwalał na jego rozpoznanie i rozważenie trafności zaskarżonego orzeczenia. Zgodzić się z Sądem pierwszej instancji można tylko co do tego, że rzeczywiście art. 64e p.p.s.a. modyfikuje zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli. Jednakże, wbrew temu co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, unormowanie to nie prowadzi do ograniczenia analizy prawidłowości wydanej przez organy decyzji do merytorycznych podstaw wydania orzeczenia kasacyjnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje bowiem sąd do zbadania tego, czy wystąpiły "przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a. nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu wyraża się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji – należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym zwłaszcza dopuszczalność rozpoznania odwołania. Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji. Czyniłaby sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo. W tej sprawie skarżący w sprzeciwie i w skardze kasacyjnej konsekwentnie podnosi, że decyzja organu pierwszej instancji została wadliwie doręczona, z naruszeniem unormowanego w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązku doręczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Kwestia ta nie została poddana analizie przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, gdyby zarzuty skarżącego okazały się uzasadnione wątpliwe stałyby się podstawy procesowe do wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Oczywiste jest przecież, że decyzja wywiera skutek prawny dopiero od chwili jej doręczenia; z tą chwilą powstaje prawo do wniesienia odwołania. Rozpoznanie odwołania od decyzji, która nie zostałaby doręczona stanowi poważną wadę prawną. Zagadnienia te powinny zostać rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i to zanim przystąpi on do analizy przesłanek zasadności merytorycznej wydania decyzji kasacyjnej. Dopiero po przesądzeniu dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji i jej poprawności formalnej, możliwe będzie odniesienie się do trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.