I OSK 1030/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 105/22 w sprawie ze skargi I. C. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3 i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia od I. C. na rzecz Wojewody Pomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r. (sygn. akt II SAB/Gd 105/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi I. C. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2019/2020: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do załatwienia sprawy, 2. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz I. C. sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, 4. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Z akt sprawy wynikało, że I. C., wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., złożonym do Urzędu Gminy w [...], wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na córkę M. C.. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r., Wójt Gminy [...] przekazał w/w wniosek do Wojewody Pomorskiego w celu ustalenia czy w powyższej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismo wpłynęło do adresata w dniu 10 września 2019 r. Dodać też w tym miejscu trzeba, że jeszcze przed otrzymaniem tego pisma, bo dniu 18 sierpnia 2020 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących ojca M.C. - S. C.. Ponadto, pismem z tej samej daty, wezwał stronę do dostarczenia dokumentów w postaci: zaświadczenia od pracodawcy lub kopi kontraktów S. C. poświadczających okres jego pełnego zatrudnienia i przebywania poza granicami państwa polskiego lub dokumentu potwierdzającego prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. W przypadku natomiast braku możliwości uzyskania takich dokumentów - złożenia oświadczenia dotyczącego okresów zatrudnienia S. C. za granicą. Ponadto zobowiązano też wnioskodawczynię do podania państwa właściwego, gdzie są odprowadzane składki społeczne i zdrowotne z tytułu zatrudnienia ojca dziecka za granicą. W piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r., które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 21 grudnia 2020 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi poinformował m. in, że postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia dla S. C. właściwego ustawodawstwa za okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 lipca 2020 r. pozostaje w toku. Następnie, w kolejnym piśmie, a które do organu wpłynęło w dniu 19 kwietnia 2021 r., ZUS powiadomił Urząd Wojewódzki, że zostało zakończone postępowanie w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa w stosunku do S. C. i w związku z tym, ZUS odmówił wydania zaświadczenia A1 za okresy od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 lipca 2020 r. oraz wycofał zaświadczenie wydane na okres od dnia 10 sierpnia 2015 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Organ ubezpieczeniowy stwierdził bowiem, że S. C. w okresie od dnia 10 sierpnia 2015 r. do dnia 30 grudnia 2019 r. oraz od dnia 3 marca 2020 r. do dnia 31 lipca 2020 r. podlegał ustawodawstwu szwedzkiemu. Następstwem tego Wojewoda Pomorski, pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r., poinformował Wójta Gminy [...], że w stosunku do wniosku I. C. mają od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 lipca 2020 r. oraz od dnia 1 października 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 29 sierpnia 2022 r. I. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego na córkę M. C.. W skardze podniosła m. in., że działając na prośbę pracownika organu, wyrażoną w rozmowie telefonicznej, wycofała wniesione wcześniej (w dniu 23 kwietnia 2021 r.) ponaglenie. Z uwagi jednak, że nadal oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia, aktualnie wnosiła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało w tym przypadku miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym domagała się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 12.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wnosił o jej oddalenie a w dniu 15 września 2022 r. (błędnie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako "2021" r.) wydał decyzję nr [...] w przedmiocie, należnych skarżącej we wnioskowanym okresie, zasiłku rodzinnego i dodatku dyferencyjnego. Następstwem więc wydania w/w decyzji – jak wspomniano na wstępie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku umorzył – na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy a także oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt 1 i 4 zaskarżonego wyroku). Z mocy jednak art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozpoznając niniejszy wniosek, Wojewoda Pomorski rażąco naruszył prawo i w związku z tym – orzekając z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz I. C. sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 2 i 3, Wojewoda Pomorski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) - dalej: k.p.a. i uznanie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność organu winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały też charakteru zamierzonego, 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. - polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności doznała uszczerbku i tym samym niezasadnym przyznaniu od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, podczas gdy skarżąca w skardze w ogóle nie formułowała wniosku o sumę pieniężną i nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie wyroku Sądu I instancji w części zaskarżonej i rozpoznanie skargi, ewentualnie - przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wnosił też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na przepisach: art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. a także art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. i - w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonego wyroku - okazały się nieuzasadnione, natomiast w odniesieniu do pkt 3 tegoż wyroku, były usprawiedliwione. Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, niewątpliwie postępowanie, które toczyło się przed Wojewodą Pomorskim z wniosku I. C. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę M. C., cechowała okresowa bezczynność organu. Trafnie też Sąd Wojewódzki podsumował, że terminy dla załatwienia sprawy, wynikające z przepisów procedury administracyjnej, nie zostały w tym przypadku przez organ wojewódzki dochowane. Dokumentacja dotycząca wniosku I. C. wpłynęła do organu wojewódzkiego w dniu 10 września 2019 r. zaś decyzja merytoryczna została w tej sprawie wydana dopiero w dniu 15 września 2022 r. Zgodzić się także trzeba z wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa", dokonaną w zaskarżonym wyroku, a zgodnie z którą, przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, trafnie Sąd I instancji stwierdził, iż oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności (w tym bezczynności rażącej) należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności danej sprawy. W tej sytuacji, odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego – zdaniem składu orzekającego - należy stwierdzić, że taka właśnie bezczynność występowała w tym przypadku. Mimo bowiem, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych dotyczył sprawy w zasadzie prostej i nieskomplikowanej pod względem merytorycznym, postępowanie przed organem wojewódzkim trwało aż kilka lat a w tym czasie występowały długie okresy braku jakiejkolwiek aktywności ze strony organu. Jak podkreślił to Sąd I instancji, pierwsza czynność organu po wpłynięciu wniosku została podjęta dopiero po roku (pismami z dnia 18 sierpnia 2020 r. organ zwrócił się do ZUS i strony o udzielenie informacji w sprawie). Czas oczekiwania na odpowiedź z ZUS-u w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa w stosunku do ojca dziecka, S. C., należało wprawdzie uznać za opóźnienie z przyczyny niezależnej od organu wojewódzkiego (a więc nie było ono wliczane do czasokresu załatwienia sprawy przez Wojewodę), niemniej jednak skoro już po dniu 23 kwietnia 2021 r. Wojewoda ustalił okresy, do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a rozpoznał przedmiotowy wniosek strony dopiero wydając decyzję w dniu 15 września 2022 r. i jednocześnie po wniesieniu skargi do Sądu w tej sprawie, to nie można było twierdzić, że w takim przypadku nie zachodziła sytuacja rażąco naruszająca przepisy procedury administracyjnej, przewidującej terminy dla załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 § 1k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Po myśli zaś § 3 tegoż artykułu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W świetle tego zatem co zostało wyżej powiedziane, argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a w której w szczególności podkreślano, że (cyt.); "Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Nierozpoznanie wniosku strony wynikało z dużej ilości wpływających spraw i trudności kadrowych ..." nie mogła odnieść spodziewanego skutku. Zbyt długo bowiem trwało oczekiwanie strony na wydanie w tym przypadku decyzji merytorycznej. Jak wspomniano wyżej, niniejsza sprawa nie należała do skomplikowanych i wymagających zebrania obszernego materiału dowodowego, który następnie musiałby być poddany dogłębnej analizie. Kwestie zaś organizacyjne związane z funkcjonowaniem organu (w tym tzw. "braki kadrowe") były problemami wewnętrznymi organu i nie mogły usprawiedliwiać naruszania przez niego przepisów proceduralnych. Zagadnienia te winny być rozwiązywane na bieżąco przez osoby do tego upoważnione. Z tych zatem powodów skład orzekający uznał, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. nie były zasadne. Przechodząc natomiast do kwestii przyznania stronie – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - przez Sąd Wojewódzki sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. należy uznać, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie dostarcza uzasadnienia dla którego tego rodzaju orzeczenie zostało w tym przypadku wydane. Przypomnieć należy, że uczestniczka postępowania, w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, wnosiła o stwierdzenie, że postępowanie organu miało w analizowanym stanie faktycznym miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym domagała się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 12.000 zł. Jak z powyższego zatem wynika, intencją wniesienia skargi przez I. C. było zmobilizowanie organu do wydania decyzji. Jej wydanie jednak po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd Wojewódzki, skutkowało brakiem obecnie podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie - wydanie orzeczenia o nałożeniu na organ grzywny ma na celu jego zmobilizowanie do jak najszybszego zakończenia stanu bezczynności. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd Wojewódzki był świadomy wyżej przedstawionego stanu rzeczy i w związku z tym oddalił (słusznie) wniosek strony o nałożenie na Wojewodę Pomorskiego grzywny (pkt 4 wyroku), ale niejako w zamian za brak podstaw do wymierzenia organowi owej grzywny, działając z urzędu, przyznał I. C. od Wojewody Pomorskiego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa we wspomnianym wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego, wprawdzie oczywiście sąd administracyjny ma prawo do przyznania stronie – w trybie w/w przepisu – określonej kwoty pieniężnej działając z urzędu, ale stanowisko swoje powinien w tym zakresie dokładnie uzasadnić. Ponadto wprawdzie, niewątpliwie przyczyny, dla których sąd nakłada grzywnę na organ z powodu pozostawania przezeń w bezczynności czy z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a z drugiej strony przyznaje stronie ową sumę pieniężną, mogą się nawzajem przenikać, ale nie można jednak całkowicie zrównywać celu, dla którego sąd administracyjny nakłada na organ grzywnę z celem, dla którego sąd orzeka o przyznaniu na rzecz strony zadośćuczynienia. Powyższe ma zaś istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, w której (w sprawie na bezczynność organu) przed wydaniem wyroku przez sąd wojewódzki zostaje wydana przez organ decyzja. W takiej bowiem sytuacji, brak jest już podstaw do działania na rzecz zmobilizowania organu do zakończenia prowadzonego dotąd postępowania. Przestaje więc być aktualną przesłanka represyjna. Dotyczy to przy tym zarówno nałożenia na organ grzywny, jak i przyznania stronie zadośćuczynienia. Dlatego też pogląd prof. J.P. Tarno, w którym ocenił on niską efektywność grzywny jako środka przymuszającego (vide: J.P. Tarno, "Posiądź umiejętność korzystania z istniejących instytucji procesowych dla ochrony interesu prawnego mocodawcy" Doradca Podatkowy z 2018 r. nr 2, s. 11-12), a na który to pogląd powołał się Sąd Wojewódzki, nie miał w tej sprawie znaczenia. Aktualnie bowiem ewentualne przyznanie stronie zadośćuczynienia nie mogło już mieć na celu oddziaływania represyjnego, a mogło jedynie spełniać funkcję kompensacyjną w stosunku do szkody (czy innej dolegliwości), którą strona ewentualnie poniosła na skutek rażącego naruszenia prawa przez organ. Dodać przy tym trzeba, że także Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku odwoływał się również do właśnie tej kompensacyjnej funkcji zadośćuczynienia z art. 149 § 2 p.p.s.a., podnosząc, że uprawnienie do otrzymania owej sumy od organu ma (cyt.): " służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu." Z uwagi jednak na fakt, że - jak wspomniano wyżej - w dacie wydawania zaskarżonego wyroku nie zachodziła już potrzeba oddziaływania na organ w sposób dyscyplinujący a ani z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, ani z akt sprawy nie wynikało, że I. C. poniosła w tym przypadku jakąkolwiek szkodę (uszczerbek), która wymagałaby kompensacji (sama przy tym też nie wnosiła o przyznanie jej stosowanego zadośćuczynienia), to należało uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku Sądu Wojewódzkiego, nie było w tym przypadku uzasadnione. W rezultacie więc usprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne, oparte na art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. , gdyż – jak słusznie zauważył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor - samo stwierdzenie istnienia bezczynności, nawet jeżeli mu towarzyszy rażące naruszenie prawa, jest jednak niewystarczające by tylko z tego powodu uznać za zasadne żądanie przyznania sumy pieniężnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. W pozostałej zaś części – na podstawie art. 184 p.p.s.a – skargę kasacyjną oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na charakter sprawy