II OSK 318/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2646/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 września 2019 r., znak DP.5133.37.2019 w przedmiocie włączenia budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2646/19, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 września 2019 r. w przedmiocie włączenia budynku – [...] – do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca), zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię, polegające na wadliwym uznaniu, że budynek położony [...] jest zabytkiem, przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia uzasadnienia dla takiego stanowiska organu, – § 13, 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez błędną wykładnię, polegające na wadliwym uznaniu, że budynek położony [...] jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej, w sytuacji gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie uzasadniają w żadnym stopniu objęcia obiektu formą ochrony konserwatorskiej. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czy wskazany budynek jest w istocie zabytkiem oraz działanie w sposób podważający zaufanie obywatela do organów państwa, zwłaszcza w zestawieniu z wcześniejszą, powtarzaną i utrzymywaną przez wiele lat, a ostatnio powtórzoną na kilka tygodni przed wpisem do ewidencji zabytków, oceną tego samego obiektu przez ten sam organ jako obiektu pozbawionego wartości, który może być rozebrany z punktu widzenia konserwatorskiego. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że procedura dokonywania wpisów do innego rodzaju ewidencji, niż ta w sprawie, tj. do gminnej ewidencji zabytków, była już krytykowana. W sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, Naczelny Sąd Administracyjny skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, kwestionujące konstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły zakresu, w jakim przywołany przepis ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dowolne i arbitralne włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy m.in. od wyniku innego toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – zawiadomienie z 12 września 2019 r. wydane na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, dalej: u.o.z.o.z.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3843/19, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w związku z § 14 i § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) w wersji ww. przepisów rozporządzenia obowiązującej do dnia 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)". Zainicjowane tym pytaniem postępowanie toczy się w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. P 2/23. Wynik tego postępowania ma wpływ na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ podstawą prawną zawiadomienia jest przepis (w tym samym brzmieniu mimo zmiany publikatora), którego dotyczy pytanie prawne. Skarżąca kwestionuje przede wszystkim zastosowanie w sprawie art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. Jej zdaniem nie było merytorycznych podstaw dla wpisu budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obiekt nie przedstawia sobą wartości, które wymagałyby objęcia go ochroną konserwatorską. Skarżąca, zarzucając także naruszenie przepisów k.p.a., twierdzi, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie, że budynek jest zabytkiem. Jednocześnie, działanie organu skarżąca uznała za sprzeczne z jego dotychczasowym stanowiskiem, z którego wynikało, że rozbiórka obiektu jest dopuszczalna. Powyższe łączy się z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3843/19), który kierując do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne dotyczące wojewódzkiej ewidencji zabytków wskazał na wątpliwość co do dopuszczenia ograniczenia prawa własności w ramach uproszczonej procedury, która ma charakter wewnętrzny, w sytuacji gdy właściciel nie bierze udziału w jakichkolwiek czynnościach postępowania. Sąd podkreślił, że właściciel nie zna motywów objęcia nieruchomości ewidencją wojewódzką oraz ustaleń, które legły u podstaw uznania, że nieruchomość rzeczywiście stanowi "zabytek". Nie wie również, czy czynności wykonywane w postępowaniu są prawidłowe. W odniesieniu do przywołanego przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17 dodać należy, że zainicjowane nim postępowanie (sygn. akt P 12/18) zakończyło się 11 maja 2023 r. wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku. W rozstrzygnięciu tym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Wobec tego, zawieszenie postępowania w sprawie, w związku z toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem w sprawie o sygn. P 2/23, jest uzasadnione. Rozstrzygnięcie Trybunału pozwoli na ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a przez to jej zasadność. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.