III OW 64/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego a Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę B. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach o nr ewid.: [...], obręb D. położonych w D., gm. T., poprzez wskazanie, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowej sprawy jest Starosta B. Nadto Marszałek wniósł o zasądzenie od Starosty B. na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że w dniu 16 lipca 2024 r. wpłynął do niego, przekazany przez Starostę B. zawiadomieniem znak: [...] z dnia 11 lipca 2024 r. wniosek X sp. z o.o. z siedzibą w K. o wydanie decyzji udzielającej Spółce zezwolenia na odzysk poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodzie 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 w procesie R12 prowadzącym do utraty statusu odpadów w obrębie poszczególnych kwater składowiska odpadów azbestowych w D., gm. T. (działki o nr ewid. [...], obręb D.). W ocenie Starosty złożony przez X sp. z o.o. wniosek należy zakwalifikować według § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", który stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 1587 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", do odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. W ocenie Marszałka pogląd ten jest błędny, ponieważ przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) – dalej: "u.o.o.ś.". Jak wskazał organ wnioskujący, w przypadku przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, marszałek województwa jest właściwy jedynie dla odzysku polegającego na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Z przedłożonego wniosku wynika, że Spółka planuje poddawać odpad o kodzie 17 05 04 oględzinom, analizie grawimetrycznej oraz sprawdzaniu. Nie jest to więc wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych. Na terenie działek o nr ewid. [...], obręb D. funkcjonuje instalacja w gospodarce odpadami do składowania odpadów, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25 000 ton, z wyjątkiem składowisk odpadów obojętnych lub obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym — decyzją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 9 marca 2018 r. Tym samym, w związku z powyższym, zasadne jest twierdzenie, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wydania decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest w niniejszym przypadku Starosta B. W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowej sprawy jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, na podstawie § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art 41 ust 2 i 2 ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze oraz to, że składowisko odpadów niebezpiecznych w D. działa na podstawie pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 9 marca 2018 r. jak również to, że właściwość miejscową w przypadku wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów ustala się ze względu na miejsce zbierania i/lub przetwarzania odpadów stosownie do przepisów ustawy o odpadach, Starosta stwierdził, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem obie jego strony uważają, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.o.o.ś. Przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b – d ustawy o odpadach wskazują pozostałe, ściśle określone, przypadki właściwości marszałka województwa, przy czym nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach wynika, że w pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na odzysk poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodzie 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 w procesie R12 prowadzącym do utraty statusu odpadów w obrębie poszczególnych kwater składowiska odpadów azbestowych w D., gm. T. Przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 u.o.o.ś. W tej sytuacji Marszałek Województwa byłby właściwy jedynie dla odzysku polegającego na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Z przedłożonego wniosku wynika natomiast, że Spółka planuje poddawać odpad o kodzie 17 05 04 oględzinom, analizie grawimetrycznej oraz sprawdzaniu. Nie jest to więc wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych. W tym miejscu wskazać również należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze żądanie strony, która w sposób jednoznaczny wyraziła stanowisko, że wnosi o wydanie zezwolenia na odzysk poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodzie 17 05 04 w procesie R12 i wniosek swój skierowała do Starosty B., jako organu właściwego do jego rozpoznania. Jak bowiem wynika z treści wniosku przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi żadnej z działalności wymienionej w treści rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, przedmiotowe przedsięwzięcie ma być prowadzone poza instalacjami i urządzeniami do składowania odpadów istniejącego już na tym terenie składowiska odpadów. Należy zatem uznać, że to strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego, pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia NSA: z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249; i z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663). Skoro zatem wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na odzysku poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodzie 17 05 04 w procesie R12, to organem właściwym rzeczowo w sprawie jest właściwy miejscowo starosta, a więc w niniejszej sprawie Starosta B. (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach). Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Nie mógł być natomiast uwzględniony wniosek Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o zasądzenie kosztów postępowania. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy P.p.s.a. (art. 15 § 2). Stosownie do art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienia NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OW 197/21, LEX nr 3338645; z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OW 30/07, LEX nr 364701; z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt III OW 57/23, LEX nr 3563110).