I SA/Po 570/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Barbara Rennert Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2023 r. nr [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 15 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z 15 lutego 2023 r. nr [...],[...],[...],[...], utrzymało w mocy własną decyzję z 15 lutego 2023 r., którą stwierdzono nieważność decyzji ostatecznych Prezydenta Miasta [...] z 12 stycznia 2019 r. nr [...], z 18 stycznia 2020 r. nr [...] z 16 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymiaru podatku rolnego za lata 2019-2021. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent decyzjami z 12 stycznia 2019 r., z 18 stycznia 2020 r. oraz z 16 stycznia 2021 r. orzekł o wymiarze podatku rolnego za lata 2019-2021 od nieruchomości położonej na ulicy [...] w [...] Wniosek (datowany na dzień 28 lipca 2022 r.) o stwierdzenie nieważności własnych ww. decyzji wniósł Prezydent. Jako podstawę stwierdzenia nieważności Prezydent wskazał art. 247 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze. zm., a obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 2383; w skrócie: "o.p."). Decyzją SKO z dnia 15 lutego 2023 r. (SKO-[...],[...]) stwierdzono nieważność ww. decyzji Prezydenta z 12 stycznia 2019 r., z 18 stycznia 2020 r. oraz z 16 stycznia 2021 r. Organ w uzasadnieniu wskazał, że podstawy prawnej decyzji upatrzono w zapisie art. 247 § 1 pkt 7 o.p., zaś podstawą faktyczną okazało się błędne zakwalifikowanie gruntu, który pierwotnie opodatkowany został podatkiem rolnym, tymczasem jak wynika z poczynionych ustaleń już w 2018 r. objęty postępowaniem grunt rolny został przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym odpowiednio do zapisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70; w skrócie: "u.p.o.l.") pomimo, że przedmiotowe grunty mają status gruntów rolnych, podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jak związane z prowadzoną działalnością. Wskazano, że Prezydent ustalił, iż właściciel i jednocześnie inwestor H. S. na obszarze gruntów objętych ww. decyzjami uzyskał pozwolenie budowlane na budowę budynku usługowo-hotelowego, budynku stacji paliw wraz z infrastrukturą oraz budynku myjni dla prowadzącego działalność gospodarczą - H. S. D. . Nadto wyjaśniono, że z pisma P. I. N. B. z 06 lipca 2022 r. wynika, że 19 grudnia 2018 r. wpłynęło zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych. Okoliczność zamierzenia rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych z dniem 19 grudnia 2018 r. znajdują również potwierdzenie w zapisach dziennika budowy. Dlatego też Prezydent uznał, że począwszy, co najmniej od tego dnia objęte decyzjami działu gruntu rolnego stały się zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej. Ostatecznie prace budowlane rozpoczęły się w dniu 20 grudnia 2018 r. Zdaniem Prezydenta od dnia 1 stycznia 2019 r. grunty oznaczone symbolami [...] i [...] podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, jako grunty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. W ocenie Prezydenta ww. decyzje własne wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w szczególności naruszenie to dotyczy art. 2 ust. 2 u.p.o.l. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący. Podniósł, iż brak jest normy prawnej, na mocy której w takim przypadku zachodziłyby podstawy do uznania decyzji jako nieważnej. SKO decyzją z 15 maja 2023 r. (SKO-[...],[...],[...]) utrzymało w mocy własną decyzję z 15 lutego 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że uznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy częściowo za uzasadniony, jednak rozstrzygnięcie SKO z 15 lutego 2023 r. co do nieważności wskazanych w nim decyzji jest słuszne. Prezydent zawnioskował do SKO o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 247 § 1 pkt 7 o.p., tj. z uwagi na wadę powodującą nieważność tych decyzji z mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa. W ocenie SKO działającego w charakterze organu II instancji wnioskowanie to było o tyle błędne, że jako podstawa stwierdzenia nieważności objętych wnioskiem decyzji winien być przepis art. 247 § 1 pkt 3 o.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO z 15 maja 2023 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 o.p. poprzez nieuzasadnione zastosowanie i wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji SKO z 15 lutego 2023 r.; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ nie powinien utrzymać w mocy decyzji, skoro uznał, że podstawa prawna rozstrzygnięcia była wadliwa. Postępowanie przed organem I instancji nie toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności z art. 247 § 1 pkt 3 o.p., tym samym nie może się toczyć przed organem odwoławczym. Nadto zdaniem skarżącego przesłanka rażącego naruszenia prawa nie występuje w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje SKO wydane w I i II instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji, stanowiącym odstępstwo od określonej w art. 128 o.p. zasady trwałości decyzji. Stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w art. 247 § 1 o.p. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Regułę trwałości decyzji uzasadniają konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w konkretnych sytuacjach przewidzianych w ustawach, w tym m.in. w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. tj. w sytuacji jej wydania z rażącym naruszeniem prawa; art. 247 § 1 pkt 7 o.p. tj. w sytuacji, gdy decyzja administracyjna zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W realiach niniejszej sprawy SKO w decyzji z 15 lutego 2023 r. zastosowało art. 247 § 1 pkt 7 o.p., z kolei w decyzji z 15 maja 2023 r. organ uznał za częściowo uzasadniony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego, jednak stwierdził, że decyzja SKO jest słuszna, z zastrzeżeniem, że powinien zostać zastosowany art. 247 § 1 pkt 3 o.p O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p. można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a więc gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu. O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, a sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje już, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Wady stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji są traktowane jako materialnoprawne, a więc dotykające samej decyzji, jej treści i skutków prawnych. Wady te dotyczą elementów stosunku prawnego tworzonego lub ustalanego przez decyzję, jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. W przypadku przesłanki wymienionej w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. badanie sprowadza się do oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa wynikającego z samej treści decyzji, a nie całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24.05.2023 r. II GSK 1137/22, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ.; w skrócie "CBOSA"). Natomiast przepis art. 247 § 1 pkt 7 o.p. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wprost stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji skutkuje sankcją nieważności. Podstawą stwierdzenia nieważności w tym przypadku jest wada decyzji powodująca jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa. Oznacza to, że sankcja nieważności musi być ustanowiona w przepisach odrębnych a polski system prawa podatkowego nie zawiera takich przepisów (por. wyrok WSA z 01.12.2010 r. I SA/Ol 683/10, CBOSA). W niniejszej sprawie żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności nie występuje, pomijając już naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjnego postępowania. Należy bowiem podkreślić, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy prawnej stwierdzenia nieważności, ponieważ przesłanka rażącego naruszenia prawa nie była badana przez organ I instancji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez zakwalifikowanie gruntu, który został opodatkowany podatkiem rolnym w decyzji Prezydenta Miasta [...], nie może być podstawą do uznania, że decyzja rażąco narusza prawo. Organ Instancji również naruszył art. 247 § 1 pkt 7 o.p. powołując tę podstawę prawną decyzji, z przyczyn wyżej wskazanych. Zastosowany przez organu obu instancji tryb jest błędny. Tym samym Sąd uznał, że decyzje SKO zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 247 § 1 pkt 3 i 7 o.p., dlatego uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu sądowego od skargi - [...] zł.