I SA/Po 91/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania R. O. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") z 10 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 24 maja 2020 r. M. O., R. O., E. O. oraz D. M. zwrócili się do P. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, załączając mapy poglądowe wywłaszczonej nieruchomości, decyzję z 23 listopada 1979 r. znak [...] Urzędu Miejskiego w [...] w sprawie odszkodowania oraz umowę sprzedaży nieruchomości z 8 czerwca 1989 r. (Rep. A nr [...]). Wojewoda postanowieniem z 05 sierpnia 2020 r. nr [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonych w [...] o pow. 2956 m2, obręb [...], wchodzących obecnie w skład nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących odpowiednio własność Miasta [...] oraz spółki miejskiej oraz nieruchomości obecnie odpowiadającej działce nr [...] oraz części działki nr [...], stanowiących własność Miasta [...]. Starosta decyzją z 10 sierpnia 2022 r. nr [...], w pkt 1 odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0038 ha oraz część działki nr [...] o powierzchni 0,2961 ha, cześć działki nr [...] o powierzchni 0,0185 ha objętej księgą wieczystą nr [...] [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki oznaczonej nr [...], w pkt 2 odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0412 ha, objętej księgą wieczystą [...] w pkt 3 odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] o powierzchni 0,0318 ha, objętej księgą wieczystą [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki oznaczonej nr [...], w pkt 4 odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] o powierzchni 0,9258 ha, objętej księgą wieczystą [...] w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki oznaczonej nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że aktem własności ziemi z 18 kwietnia 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady [...] w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa stwierdziło, że M. O. i R. O. nabyli nieodpłatnie z mocy prawa nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o pow. 1.55,30 ha położoną w [...]. Dla nieruchomości została założona KW nr [...]. P. K. zarządzeniem z 19 marca 1979 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego w [...] w rejonie ul. [...] - [...] oraz jego podziału na działki budowlane ustalił teren budownictwa jednorodzinnego w [...] w rejonie ul. [...] - [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla domów jednorodzinnych zatwierdzonym zarządzeniem P. K. z dnia 9 lutego 1978 r. nr [...]. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla im. [...] z dnia 30 listopada 1984 r., zatwierdzonym uchwałą nr VI/15/84 Miejskiej Rady N. w [...] (Dz. Urz. Woj. K. nr 23, poz. 423 z 31 grudnia 1990 r.) działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - ulica dzielnicowa zbiorcza - adaptacja istniejącej ul. [...], działka nr [...] na terenie oznaczonym - [...], czyli jako park miejski, działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] oznaczającym zabudowę mieszkaniową dla 230 mieszkańców, jak również oznaczona była symbolem [...], czyli jako park osiedlowy wielofunkcyjny oraz symbolem [...] oznaczającym ulicę dzielnicową zbiorczą, działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...], oznaczającym handel gastronomię i rzemiosło, jak również symbolem [...] oznaczającym zabudowę mieszkaniową, jak też symbolem [...], czyli parking oraz symbolem [...] oznaczającym ulicę dzielnicową zbiorczą - adaptacja istniejącej ul. [...]. Działka nr [...] na dzień 8 czerwca 1989 r. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] z dnia 16 grudnia 1986 r. zatwierdzonym uchwałą nr lll/XV/86 Miejskiej Rady N. w [...] (Dz. Urz. Woj. K. nr [...] poz. 423 z 31 grudnia 1990 r.) położona była na terenie o symbolu [...] oznaczającym projektowaną ulicę zbiorczą łączącą jednostki południowe z rejonem dworca [...]. Umową sprzedaży z 8 czerwca 1989 r. (Rep. A nr [...]) na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 Nr 22, poz. 99) Skarb Państwa nabył od R. O. oraz M. O. prawo własności nieruchomości rolnej położonej w [...] - [...] oznaczonej jako działki nr [...] i [...] zapisane w Kw nr [...], o łącznej pow. 0.3187 ha w celu realizacji budowy osiedla [...] w [...]. Strony umowy wniosły o dołączenie powyższych działek do Kw nr [...] i wpisanie własności tych działek na rzecz Skarbu Państwa. R. O. zmarł 15 listopada 1994 r. a spadek po nim na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 5 stycznia 1995 r. sygn. akt [...] nabyła [...] M. O., R. O., E. O. oraz D. O.. Pismem z 14 września 2020 r. M. T. B. S. Sp. z o.o. wyjaśniło, że działki nr [...] oraz [...] są własnością ww. spółki, która nabyła prawo użytkowania ww. działek w 2012 r., które to zostało przekształcone w prawo własności na podstawie decyzji P. K. z 10 października 2013 r. znak [...] Ponadto spółka wskazała w piśmie, że zarówno Gmina [...] jak i spółka poniosły duże koszty finansowe na uzbrojenie tego terenu, ponieważ planowana jest na przedmiotowym gruncie budowa obiektu wielorodzinnego. Pismem z 01 lutego 2021 r. Prezydent poinformował, że planowana w latach 70-tych XX wieku inwestycja w postaci osiedla mieszkaniowego została w całości zrealizowana na przedmiotowym gruncie. Aktualnie część nieruchomości jest zajęta pod drogi publiczne, a część pod zieleń urządzoną - wieloletnie drzewa i krzewy. Pozostała część została przekazana na cele religijne i wyznaniowe, co stanowiło również część osiedla, działki przekazane kościołowi zostały następnie zbyte M. K.. Obecnie nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy ww. piśmie zostało dołączone pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z 18 września 2020 r., w którym podmiot ten poinformował, że działka nr [...] oraz [...] jest zajęta pod drogę publiczną powiatową - ul. [...], działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną gminną - ul. [...], działka nr [...] zlokalizowana jest poza pasem drogowym i oznaczona w KW jako droga, ponadto stwierdził, że brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej działki. Zarząd Dróg Miejskich w [...] ponadto poinformował, że w 2007 r. zostały założone książki drogi dla ul. [...] i [...], a ul. [...] w latach 2006-2011 była modernizowana. Ponadto przy ww. piśmie P. K. z 1 lutego 2021 r. zostało załączone pismo Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...], z którego wynika, że zgodnie z uchwałą nr 682 Rady Miasta [...] z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w części dotyczącej obszaru osiedli [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 33 poz. 995 z 1 marca 2002 r.), działki nr [...], [...] i [...] zostały oznaczone symbolem [...] oznaczającym ulicę zbiorczą, działki nr [...] i [...] zostały oznaczone na planie symbolem [...] oznaczającym zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, działka nr [...] została oznaczona na planie symbolem [...] oznaczającym zieleń urządzoną, a działka nr [...] została oznaczona jako tereny ulic. Dla powyższego terenu nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Przez działki nr [...] i [...] przebiega strefa ograniczeń zabudowy w pobliżu sieci infrastruktury technicznej. W ramach prowadzonego postępowania Starosta na dzień 9 czerwca 2021 r. wyznaczył oględziny nieruchomości będących przedmiotem postępowania o zwrot. Ustalenia dokonane w trakcie oględzin zawarto w protokole, w którym stwierdzono, że: - działka ozn. nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną - ulica [...], przeznaczoną do ruchu pieszo-jezdnego wraz z pasem zieleni, urządzoną ścieżką rowerową oraz chodnikiem z płyt betonowych. Wskazana nieruchomość uzbrojona jest w sieć infrastruktury technicznej. W części działki zlokalizowany jest nasyp ziemi. - działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną - ulica [...], a częściowo pod ścieżkę rowerową wraz z chodnikiem i pasem zieleni (częściowo zieleń nieurządzona - zakrzaczenia), ponadto działka uzbrojona w sieć telekomunikacyjną; - działki nr [...] i [...] obecnie działka nr [...] to grunt płaskim ukształtowaniu terenu stanowiący fragment infrastruktury osiedla mieszkaniowego, nieruchomość porośnięta drzewami i trawami, infrastruktura- kanalizacja deszczowej; -działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną - ulica [...] o nawierzchni bitumicznej wraz z chodnikami, ścieżką rowerową, urządzoną zatoczką, instalacjami oświetleniowymi, infrastrukturą-techniczną: sieć energetyczna, kanalizacyjna, deszczowa, gazowa, ciepłownicza; - działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem dr, stanowi grunt wykorzystywany na potrzeby okolicznych mieszkańców spełniający funkcję ścieżki pieszej, w części utwardzonej płytami betonowymi, w części porośnięty trawą, infrastruktura - sieć [...], [...] - działka nr [...] stanowi fragment zieleni miejskiej, porośnięta trawą, wieloletnimi drzewami i krzewami różnego gatunków o dość dużym zagęszczeniu, terem płaski o kształcie zbliżonym do prostokąta sąsiaduje z budynkami osiedla mieszkaniowego, sadem miejskim, kościołem, nieczynnym cmentarzem. Stan wszystkich opisanych działek został uwidoczniony w dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu. Jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...], podmiot ten nie posiada dokumentacji archiwalnej dotyczącej planów inwestycyjnych podejmowanych na ww. nieruchomościach tj. decyzji lokalizacyjnej oraz planu realizacyjnego dla osiedla im. [...] w [...]. Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...] pismem z 9 czerwca 2022 r. poinformowało, że nie może odszukać decyzji lokalizacyjnej oraz planu realizacyjnego dla osiedla im. [...] w [...] ponieważ brak jest szczegółowych danych pozwalających na kwerendę. Organ I instancji stwierdził, że do nabycia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot doszło w drodze wywłaszczenia. Skarb Państwa nabył od R. i M. małż. [...] nieruchomość położoną w [...] obrębie [...] oznaczoną nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3187 ha w związku z przeznaczeniem gruntów pod osiedle im. [...], a zatem na potrzeby uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Badając materiał dowodowy organ I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w odniesieniu do działek nr [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...] natomiast w zakresie cz. dz. nr [...] stwierdził, że roszczenie o zwrot nie przysługuje. Jak ustalił Starosta, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot, została nabyta na cel publicznoprawny, tj. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego pod budowę osiedla im. [...] w [...] oraz budownictwo jednorodzinne w rejonie ulic [...] - [...]. W zakresie części działki oznaczonej numerem [...] ustalono, że roszczenie o zwrot nie przysługuje. Przedmiotowa nieruchomość pochodzi częściowo z działki oznaczonej nr [...] położonej w [...] obrębie [...] nabytej przez Skarb Państwa od wnioskodawczyni i jej męża. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego ustalono, iż część ww. działki weszła po scaleniu w skład działki ozn. nr [...], a następnie na skutek podziałów w skład działek nr [...] i [...]. Obie z wymienionych działek ulegały w kolejnych latach dalszym podziałom, a następnie połączeniom/scaleniom. Proces dokonywanych zmian w zakresie granic, powierzchni i numeracji został szczegółowo udokumentowany w wykazach zmian danych ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy. Aktualnie grunty, o których zwrot wystąpili wnioskodawcy znajdują się w granicach działki nr [...]. Działka nr [...] stała się własnością Gminy Miejskiej [...] z dniem 27 maja 1990 r. , co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z 30 listopada 1990 r. [...] Następnie dnia 24 czerwca 1992 r. aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] na nieruchomości składającej się m.in. z działek nr [...] i [...] (powstałych między innymi z działki nr [...]) zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...]. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., a obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., w skrócie "u.g.n.") roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed 1.01.1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zważywszy na fakt, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i jego ujawnienia przed 1.01.1998 r. Starosta stwierdził, że możliwość roszczenia o zwrot w tym przypadku została wyłączona. Od decyzji Starosty z dnia 10 sierpnia 2021 r. strona wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez organ administracyjny poprzez przyjęcie, że na przedmiotowych nieruchomościach objętych wnioskiem został zrealizowany cel wywłaszczeniowy podczas, gdy prawidłowe ustalenia prowadzą do wniosków przeciwnych, w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia zrealizowania celu wywłaszczeniowego, 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1,23 [oczywista omyłka pisarska, winno być "2, 3" – uw. Sądu], 4 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w [...] obręb [...] tj. działki numer [...], [...], [...], [...], [...] i [...], 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., a obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w skrócie "k.p.a.") przez wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, co stanowi także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., 4) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości i czy został na nich zrealizowany cel wywłaszczeniowy, a także przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości Strona wniosła o: i) uchylenie zaskarżanej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ii) zasądzeniu na rzecz odwołującego od organu administracyjnego zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 10 sierpnia 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 30 listopada 2022 r. - Wojewoda w uzasadnieniu wyjaśnił, że celem wywłaszczenia ww. nieruchomości było budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem organu II instancji cel ten został zrealizowany. W szczególności Wojewoda podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla im. [...] w [...] z dnia 30 listopada 1984 r. przewidywał, że na terenie tym powstanie ulica dzielnicowa zbiorcza, park miejski, zabudowa mieszkaniowa, park osiedlowy wielofunkcyjny, handel gastronomia i rzemiosło, parking. Z uwagi na brak możliwości odnalezienia decyzji lokalizacyjnej oraz planu realizacyjnego dla osiedla im. [...] w [...] nie można dokładnie określić przeznaczenia poszczególnych fragmentów danego terenu. Jednakże przeprowadzone 9 czerwca 2021 r. przez Starostę [...] oględziny działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] udowodniły, że wywłaszczony teren został przeznaczony na cele osiedla mieszkaniowego. Następnie Wojewoda wskazał, że jak przyjmuje się słusznie w orzecznictwie, określenie celu wywłaszczenia następuje na datę wywłaszczenia. Jeżeli cel ten był określony ogólnie, badane są szczegółowe uregulowania tej kwestii, z dopuszczeniem możliwości doprecyzowania celu w planach szczegółowych wydanych również w okresie późniejszym, o ile nie są sprzeczne z celem ogólnym z daty wywłaszczenia. I tak - w przypadku gdy w dacie wywłaszczenia wywłaszczenie następowało na cel budowy osiedla mieszkaniowego, bez konkretyzacji poszczególnych jego składowych, to badanie celu szczegółowego może nastąpić w oparciu o wydane później plany szczegółowe. Interpretacja celu wywłaszczenia musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynika z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji niniejszego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane były już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, które zresztą także legalnie były zmieniane bądź korygowane. Jeżeli ustalono, że celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla mieszkaniowego, organ nie musiał ustalać, czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu. Wystarcza ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment tego osiedla czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną, czy pod tereny zielone. Organ II instancji zauważył, że działka nr [...] oraz [...] są zajęte pod drogę publiczną powiatową - ul. [...], a działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną gminną - ul. [...]. Organ stwierdził, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo wskazał, że w zakresie działki nr [...] cz. uprawnienie do jej zwrotu nie przysługuje, ponieważ zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] powstała z działki nr [...], z której z kolei powstały działki nr [...] i [...], które zostały przekazane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...] i na postawie umowy użytkowania wieczystego z 24 czerwca 1992 r. nr Rep. [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewoda wskazuje, że nie jest możliwy zwrot działek zajętych pod drogi publiczne, dlatego badanie, kiedy została dokładnie wybudowana droga, jest bezprzedmiotowe. Ponadto Zarząd Dróg Miejskich w [...] określił, że działki te znajdują się w pasach drogowych ulic publicznych. W zakresie działki nr [...] organ II instancji wyjaśnił, że również ciągi piesze w postaci ścieżek stanowią o realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budownictwo mieszkaniowe, ponieważ służą mieszkańcom. Natomiast działka nr [...] jest porośnięta zielenią i stanowi teren zielony, który również spełnia funkcję osiedla mieszkaniowego, a okoliczność, że kiedyś ścieżka była bardziej intensywnie wykorzystywana, by ułatwiać dostęp do kościoła i apteki, nie świadczy o braku wykorzystania tego terenu jako obszaru zieleni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody wniósł R. O., który zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1,23 [oczywista omyłka pisarska, winno być "2, 3" – uw. Sądu], 4 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w [...] obręb [...] tj. działki numer [...], [...], [...], [...], [...] [...], mimo iż cel wywłaszczeniowy na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, co stanowi także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., 3. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości i czy został na nich zrealizowany cel wywłaszczeniowy, a także przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości - wniósł o: i) uchylenie zaskarżanej decyzji organu II i I instancji w całości do ponownego rozpoznania ii) zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych Zdaniem skarżącego organ powinien dokładnie określić granice poszczególnych nieruchomości i wskazać dokładnie, na jaki cel zostały przeznaczone. Zdaniem skarżącego Wojewoda w sposób ogólnikowy wskazał, ze cel wywłąsczeznia został zrealizowany. Podkreśla, że w związku z faktem, że organ nie odnalazł decyzji lokalizacyjnej oraz planu realizacji osiedla im. [...] w [...] w związku z czym nie mógł dokładnie określić przeznaczenia poszczególnych fragmentów danego terenu. Zdaniem skarżącego tylko część działek [...], [...] i [...] została został przeznaczona na drogi, pozostała jest zaniedbana i porośnięta chwastami. Odnosząc się do działki [...] stwierdził, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Na tej nieruchomości nie ma drogi ani żadnej infrastruktury. Zdaniem skarżącego twierdzenie, że zarośnięta chwastami działka stanowi zrealizowany cel wywłaszczenia jest nadużyciem ze strony organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (2). Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. z dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem przyjęcie, że uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, umocowane w art. 136 u.g.n., możliwe jest w sytuacji, gdy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, wynikająca z cytowanego wyżej art. 229 u.g.n. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, po myśli cytowanego art. 229 u.g.n., gdy łącznie zachodzą trzy warunki: wywłaszczona nieruchomość musi zostać sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego (1), sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego musi nastąpić przed 1 stycznia 1998 r. (2), prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego musi zostać wpisane do księgi wieczystej (3). Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji zgodnie z prawem organ uznał, że cel wywłaszczenia spornych nieruchomości (w tym również działki nr [...]) został zrealizowany. Jak wynika bowiem z akt sprawy ww. nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z 08 czerwca 1989 r. Rep. A nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla im. [...] w [...], celem uzasadniającym wywłaszczenie był cel budownictwa mieszkaniowego. Cel wywłaszczenia został także spełniony w stosunku do działki nr [...]. Działka nr [...] cz. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia P. K. z 19 marca 1979 r. ([...]) w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego w [...] w rejonie ul. [...] – [...] oraz jego podziału na działki budowlane. Celem uzasadniającym wywłaszczenie był cel budownictwa mieszkaniowego. W przeprowadzonych w dniu 09 czerwca 2021 r. przez Starostę oględzin nieruchomości będących przedmiotem postępowania o zwrot, stwierdzono, że: - działka ozn. nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną – ul. [...], przeznaczona do ruchu pieszo-jezdnego wraz z pasem zieleni, urządzoną ścieżką rowerową oraz chodnikiem z płyt betonowych. Wskazana nieruchomość uzbrojona jest w sieć infrastruktury technicznej. W części działki zlokalizowany jest nasyp ziemi. - działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną – ul. [...], a częściowo pod ścieżkę rowerową wraz z chodnikiem i pasem zieleni (częściowo zieleń nieurządzona - zakrzaczenia), ponadto działka uzbrojona w sieć telekomunikacyjną; - działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną - ulica [...] o nawierzchni bitumicznej wraz z chodnikami, ścieżką rowerową, urządzoną zatoczką, instalacjami oświetleniowymi, infrastrukturą-techniczną: sieć energetyczna, kanalizacyjna, deszczowa, gazowa, ciepłownicza; - działka nr [...] stanowi fragment zieleni miejskiej, porośnięta trawą, wieloletnimi drzewami i krzewami różnego gatunków o dość dużym zagęszczeniu, terem płaski o kształcie zbliżonym do prostokąta sąsiaduje z budynkami osiedla mieszkaniowego, sadem miejskim, kościołem, nieczynnym cmentarzem; - działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem [...], stanowi grunt wykorzystywany na potrzeby okolicznych mieszkańców spełniający funkcję ścieżki pieszej, w części utwardzonej płytami betonowymi, w części porośnięty trawą, infrastruktura - sieć [...], [...]. W przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, inwestycja ta nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. (por. wyroki NSA z 30.04.2020 r., I OSK 1116/19 oraz z 20.01.2016 r., I OSK 3237/14, CBOSA). Budowa osiedla jest procesem, w którym zagospodarowuje się poszczególne tereny, które następnie tworzą pewną całość. Z akt sprawy wynika, że działki [...] i [...] są to tereny zielone, porośnięte drzewami, krzewami, które sąsiadują z wybudowanym osiedlem mieszkaniowym. Jest to teren ogólnodostępny. P. K. stwierdził, że służy rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców osiedla. Na działce [...] przebiega ścieżka wykonana z płyt betonowych. Strona skarżąca podnosi, że jest to teren zaniedbany i nie została wykorzystana na określony cel wywłaszczenia, tj. budowę osiedla. Sąd tego stanowiska nie podziela. Jak wyżej zauważono przez pojęcie budowa osiedla nie należy rozumieć wyłącznie wznoszenia budynków wraz z infrastrukturą techniczną. Sąd podziela stanowisko organów, że fakt, że nie odnaleziono w archiwach planu realizacyjnego osiedla, nie powoduje, że nie można ustalić zamierzonego przeznaczenia terenu. Plan realizacyjny osiedla winien być zgodny z planem zagospodarowania. Istotnym dowodem w sprawie jest plan zagospodarowania przestrzennego m. [...] który obowiązywał w dacie wywłaszczenia i który przewidywał przeznaczenia tych terenów pod park i zieleń miejską. Zatem prawidłowo organ przyjął, że teren zielony był przewidziany w planach realizacyjnych osiedla mieszkaniowego. Obszary zieleni miejskiej są istotnym elementem osiedli mieszkaniowych, stanowiące integralną jego część. Okoliczność, że zieleń jest zaniedbana, nie dowodzi, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla, nie został zrealizowany, jeśli w planach zagospodarowania przestrzennego przypisano terenowi taką funkcję. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], powstała z działki nr [...], z której z kolei powstały działki nr [...] i [...], które zostały przekazane w użytkowanie wieczyste w 1992 r, na mocy umowy użytkowania wieczystego i prawo to zostały ujawnione w księdze wieczystej. Jak trafnie orzekły organy administracji zaistnienie powyższych zdarzeń prawnych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. stanowi przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej do 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie, nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie (por. wyrok WSA z 10.04.2019 r. II SA/Gd 878/18, CBOSA). Kategoryczny sposób sformułowania przepisu art. 229 u.g.n. wskazuje, że w razie spełnienia omówionych w nim przesłanek, a zatem w sytuacji, kiedy przed 1.1.1998 r. nieruchomość sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które ujawniono również przed tą datą w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, a zatem uwzględnienie wniosku o zwrot jest wykluczone. Organy administracji publicznej są zwolnione takim przypadku od obowiązku zbadania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n., skoro uwzględnienie roszczenia jest niemożliwe z uwagi na realizację przesłanek z art. 229 u.g.n. (tak: A. Prusaczyk [w:] J. J., A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, W. 2021, Legalis). Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. W związku z powyższym roszczenie o zwrot działki nr [...] cz. Stronie postępowania nie przysługuje, ponieważ jak wynika z zebranego materiału dowodowego przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., sporna nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Na marginesie należy zauważyć, że składowi orzekającemu znana jest rozbieżność w orzecznictwie i doktrynie co do skutków wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. w zakresie tego, czy postępowanie administracyjne powinno zakończyć się umorzeniem (wobec jego bezprzedmiotowości, bezskuteczności roszczenia o zwrot) czy też odmową zwrotu - po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (zob. szerzej E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 229, teza 1 in fino oraz teza 3; wyrok WSA z 08.03.2018 r. II SA/Ke 21/18, CBOSA). Jednak ten spór nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego działki nr [...], [...] zostały zajęte pod drogę publiczną powiatową – ul. [...], działka nr [...] pod drogę gminną ul. [...]. Powyższe okoliczności wyłączają możliwość zwrotu wskazanych działek. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Na tle przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd, zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego, jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1084/20 oraz przywołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie [...], w skrócie "CBOSA"). Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.