II GW 96/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 sierpnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Dróg Powiatowych w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia wskazać Zarząd Dróg Powiatowych w Piotrkowie Trybunalskim jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 sierpnia 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Wnioskodawca") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Dróg Powiatowych w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: ZDM w Piotrkowie Trybunalskim"), w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w miejscowości P. w pasie drogowym drogi powiatowej na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb P. Wnioskodawca wskazał, że ZDM w Piotrkowie Trybunalskim przekazał mu wniosek Pana P. P. działającego w imieniu inwestora – Pana M. S., o uzgodnienie trasy projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości P. dz. [...], obr. [...] P., gmina W. zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu. Wnioskodawca przyznał, że przedmiotowa działka jest w jego trwałym zarządzie, jednak w jego opinii o posiadaniu tytułu zarządcy drogi nie decyduje tytuł prawny do gruntu, a kategoria drogi. Zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowa nieruchomość stanowi pas drogowy drogi powiatowej, ponieważ w miejscu planowanej infrastruktury nie występuje żaden element drogi ekspresowej, a całokształt zabudowy oraz infrastruktury drogowej służy jedynie użytkownikom drogi powiatowej. W odpowiedzi na wniosek ZDM w Piotrkowie Trybunalskim, wniósł o uznanie, że wnioskodawca jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku P. P. W opinii ZDM w Piotrkowie Trybunalskim, działka nr [...] stanowiąca odcinek drogi dojazdowej do drogi technicznej, nie powinna być uznana za powiatową, albowiem w dalszej części stanowi ona działkę GDDKiA, która prowadzi do tzw. drogi serwisowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór kompetencyjny o charakterze negatywnym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, który organ jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1) konkretna droga została zaliczona. Nie ma też znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II GW 109/21; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13). Zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Trafnie podnosi się w orzecznictwie, że ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Z tego powodu należy przyjąć, że art. 10 ust. 4 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (por. Postanowienie NSA z 4.03.2014 r., II GW 28/13, LEX nr 1450785). W niniejszej sprawie trafnie wnioskodawca podnosi, że decyzją Nr 270/10 z dnia 15 września 2010 r. Wojewoda Łódzki udzielił pozwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych I Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] oraz zatwierdził projekt budowlany. Przedmiotowa inwestycja oprócz rozbudowy odcinków drogi krajowej obejmowała m.in. przebudowę dróg poprzecznych - w tym dróg powiatowych. Z uwagi na fakt, iż dotychczasowa droga powiatowa Nr [...] kończyła się na skrzyżowaniu z drogą krajową nr [...], w ramach rozbudowy w/w drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej, wybudowano obiekt inżynierski tj. wiadukt [...], którym poprowadzono drogę powiatową i zapewniono jej połączenie z projektowaną drogą serwisową [...]. Budowa przedmiotowego obiektu i odcinka drogi powiatowej Nr [...] miała na celu bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego w jej ciągu nad rozbudowywaną drogą krajową oraz zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do pasa drogowego w/w drogi krajowej nr [...]. Z załączonej dokumentacji jasno wynika, że nowo wybudowany odcinek drogi powiatowej umożliwia bezkolizyjne połączenie miejscowości P. z miejscowością K., które wcześniej było realizowane poprzez zwykłe skrzyżowanie (kolizyjne) z drogą krajową nr [...]. Po wybudowaniu nowego odcinka drogi powiatowej wraz z wiaduktem nad droga krajowa nr [...] zostało zapewnione połączenie bezkolizyjne pomiędzy miejscowościami znajdującymi się po obu jej stronach. Obecnie "starym" skrzyżowaniem (obecnie umożliwia ono jedynie wjazd na drogę krajową nr [...] w kierunku R.) nie można już przejechać w poprzek drogi krajowej nr [...] w kierunku miejscowości K.. Stąd nie budzi wątpliwości, że nowo wybudowany odcinek drogi leży w ciągu drogi powiatowej nr [...] i stąd Zarząd Dróg Powiatowych w Piotrkowie Trybunalskim jest właściwy do rozpoznania wniosku M. S. o uzgodnienie trasy projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości P. dz. [...], obr. [...] P., gmina W. zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.