II OSK 1431/22

SENTENCJA Dnia 5 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 764/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2021 r. nr ZOA-XVII.7721.38.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 764/21, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 29 czerwca 2021 r., którą po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 26 marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożono na U. K. oraz W. K. obowiązek wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych w budynku przy Al. [...] w K., w szczególności w lokalu nr [...] oraz części piwnicy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, mimo żądania, dowodu z opinii "niezależnego biegłego posiadającego uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno – budowlanej bez ograniczeń dla oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy (...) [to jest jednoznacznego] określenia charakteru ścian wyburzonych przez właściciela lokalu nr [...], dokonania analizy porównawczej dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (...) m.in. inwentaryzacji budynku mieszkalno – usługowego z innymi dokumentami, które są rozbieżne w swojej treści, a rozbieżności tych nikt nie wyjaśnił", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. "poprzez niepowołanie biegłego z zakresu budownictwa o specjalności konstrukcyjno – budowlanej oraz wadliwe przyjęcie przez (...) [organ administracji, że] rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało wiadomości specjalnych, a okoliczności istotne dla sprawy mogą być wyjaśnione przez pracowników organu", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu "w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, szczątkowym uzasadnieniu decyzji, braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne (...) [jej] uzasadnienie faktyczne i prawne", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez "błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieodniesienie się (brak oceny) do zarzutów stawianych w kolejnych odwołaniach, brak staranności działania zmierzającej do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego co skutkowało wydaniem decyzji wyłącznie na subiektywnej opinii jednej strony postępowania oraz, która nie obejmuje swoim zakresem wpływu dokonanych zmian na zaburzenia pracy w funkcjonowaniu instalacji, braku określenia skutków jakie wywołały wykonane prace na powstałe pęknięcia w budynku i wpływu na bezpieczeństwo użytkowania obiektu, braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 35 ust. 1 k.p.a. poprzez "naruszenie zasady wnikliwości i szybkości postępowania, w szczególności przez przewlekłe działanie organów administracji", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na "nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, a to w zakresie czy wyburzona ściana w lokalu usługowym nr [...] stanowiła ścianę nośną, a zamiast tego organ stwierdził, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie wymagają wiadomości specjalnych opierając się jedynie na dokonanych oględzinach spornej ściany", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez "bezzasadne uznanie, że wyburzona ściana w lokalu usługowym nr [...] stanowiła ścianę działową, a nie nośną, w sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły wystarczających czynności w celu dokonania ustaleń, w szczególności nie posiadały wiarygodnych badań w tym zakresie, ani opinii biegłego z zakresu budownictwa i ograniczyły się w zasadzie (...) [do] wizji lokalu". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie podstawy kasacyjne, z wyjątkiem podstawy zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 35 ust. 1 k.p.a., dotyczą w istocie jednego zagadnienia, mianowicie ustalenia organów administracji obu instancji zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, według którego wyburzona w lokalu nr [...] ściana nie była ścianą nośną, lecz działową. Ustalenia tego w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za zgodne z prawem stanowisko przyjęte w postępowaniu administracyjnym, iż ustalenie, czy wyburzona ściana była ścianą nośną nie wymagało wiadomości specjalnych i co za tym idzie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Pracownicy organu pierwszej i drugiej instancji posiadali wystarczające kwalifikacje, aby ocenić czy wyburzona ściana była ścianą nośną, czy działową. Stanowisko w tym zakresie zostało obszernie i wyczerpująco uzasadnione w wydanych w sprawie decyzjach organów administracji pierwszej i drugiej instancji. Przy czym, co należy podkreślić z uwagi na podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty odnoszące się do liczby i jakości wydanych w sprawie toczącej się od czerwca 2015 r. decyzji, chodzi o zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 26 marca 2021 r. W uzasadnieniach tych decyzji, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, odniesiono się w szczególności do inwentaryzacji z 2013 r., w której znalazło się stwierdzenie, że wyburzona ściana była ścianą nośną. Ta inwentaryzacja została uznana w tym zakresie za niewiarygodną, przy czym taką ocenę szczegółowo i przekonująco uzasadniono. Podkreślić należy, że jest oczywiste, a nadto znajduje to potwierdzenie w art. 107 § 3 k.p.a., że organ administracji może określone dowody uznać za niewiarygodne pod warunkiem, że wskaże przyczyny takiej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obszernie i przekonująco w uzasadnieniach wydanych decyzji (zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji) przedstawiły powody uznania tego dowodu za niewiarygodny. W skardze kasacyjnej w tym w jej obszernym uzasadnieniu oceny tej skutecznie nie podważono. Miejscami uzasadnienie skargi kasacyjnej sprawia wrażenie, jakby nie odnosiło się do rozpoznawanej sprawy, lecz do wcześniej wydanych decyzji uchylonych w postępowaniu odwoławczym lub na skutek skargi do sądu administracyjnego. Na przykład na stronie 11 skargi kasacyjnej pisze się, że "(t)ymczasem żaden z organów wydających decyzję w niniejszej sprawie nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu, jaki był rodzaj wyburzonej ściany". W rzeczywistości stanowisko, co do rodzaju wyburzonej ściany jest jedną z najistotniejszych kwestii rozważanych i rozstrzygniętych w decyzjach organów administracji obu instancji, przy czym ponownie należy podkreślić zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na tej samej stronie uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza się, że "(o)rgan w ogóle nie odniósł się do podnoszonych twierdzeń przez odwołującą w zakresie pomieszczeń w poziomie piwnic (kondygnacja podziemna)[, które] stanowią część wspólną nieruchomości". Tymczasem była to także jedna z podstawowych kwestii zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przy czym rozstrzygnięta na korzyść skarżącej. Organy bowiem, realizując zresztą wskazania zawarte w wyroku WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1176/17, ustaliły, że inwestorzy nie posiadali uprawnienia do dysponowania piwnicą na cele budowlane i w związku z tym w zaskarżonej decyzji nakazano im doprowadzenie tej części obiektu budowlanego do poprzedniego stanu. W końcu na stronie 12 skargi kasacyjnej stwierdza się, że "(o)rgan w ogóle nie ocenił także pęknięć i zarysowań, które powstały u właścicieli lokali na poziomach znajdujących się nad przedmiotowym lokalem". Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pęknięcia te zostały ocenione w ten sposób, że uznano, iż nie stanowią one następstw robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...]. Nie jest też zasadny wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut, że przy ustaleniu charakteru wyburzonej ściany pominięto szereg okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji obszernie wskazano przesłanki poczynionego w tym zakresie ustalenia. W tej sytuacji obszerne, lecz miejscami nieprzystające do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wywody skargi kasacyjnej należy uznać za nieprzekonujące. Mając to na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne dotyczące ustalenia odnoszącego się do charakteru wyburzonej ściany nie są zasadne. Nie jest też zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 35 ust. 1 k.p.a. Ani ze sposobu przytoczenia tej podstawy kasacyjnej, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jak naruszenie powołanych przepisów, czyli przewlekłe prowadzenie postępowania, miałoby wpływać na wynik sprawy. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie podstawą kasacyjną, jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącą naruszenia przepisów postępowania może być naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy (dosłownie wniosła na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym), a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.