V SA/Wa 96/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz E. sp. z o.o. w Warszawie kwotę 12.924 zł (słownie dwanaście tysięcy dziewięćset dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E. sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Prezes PFRON" lub "organ I instancji") z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca złożyła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "PFRON" lub "Fundusz") wnioski Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące styczeń - marzec 2015 r. W formularzach informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie i rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie Inf-oPP dołączonych do wniosków Wn-D za ww. miesiące w części dotyczącej informacji wymaganych na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 spółka nie złożyła oświadczeń wskazujących na znajdowanie się w trudnej sytuacji. Dokonana przez organ I instancji analiza przedstawionego przez stronę sprawozdania finansowego za 2014 r. wykazała natomiast, że ponad połowa subskrybowanego kapitału zakładowego spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat oraz zobowiązania spółki przewyższyły wartość aktywów spółki. Powyższe informacje potwierdziły ponadto przedstawione przez stronę bilanse i rachunki zysków i strat na dzień 31 stycznia 2015 r., 28 lutego 2015 r. i 31 marca 2015 r. W piśmie z [...] grudnia 2015 r. strona poinformowała PFRON o otrzymaniu wsparcia finansowego od E. w postaci wniesienia dopłat do kapitału spółki w wysokości 200.000 zł. Do ww. pisma strona dołączyła: zestawienie przedsiębiorstw powiązanych ze spółką, bilans i rachunek zysków i strat na dzień 31 października 2015 r. oraz wydruki z rachunku bankowego potwierdzające datę otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za miesiące: styczeń - marzec 2015 r. Pismem z [...] lutego 2016 r. strona przedstawiła dodatkowo informacje o sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw powiązanych: E. sp. z o.o. i P. sp.k. W piśmie z [...] lutego 2016 r. skarżąca wskazała zaś, że jej sytuacja ekonomiczna nie powinna być oceniana tylko na dzień złożenia wniosku, bez uwzględnienia istotnych zmian, które zaszły do momentu orzekania. Dodatkowo strona wskazała, że jest częścią grupy kapitałowej E. od [...] października 2013 r., w której skonsolidowane aktywa netto przekroczyły kwotę 31.000.000 zł na dzień 31 grudnia 2014 r. Decyzją z [...] marca 2016 r. Prezes PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. w łącznej kwocie 210.640,86 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że na dzień złożenia wniosków Wn-D za miesiące styczeń - marzec 2015 r. strona spełniła przesłankę uznania ją za przedsiębiorcę znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej wynikającą z art. 2 pkt 18 lit a i lit. c rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., str. 1 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 651/2014"), a tym samym pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń za ww. miesiące nie mogła zostać udzielona. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, iż na moment złożenia wniosków Wn-D za miesiące od stycznia do marca 2015 r. nie zakończyła jeszcze całego, rozpoczętego wcześniej procesu dokapitalizowania oraz restrukturyzacji wyników finansowych z działalności. Dodała, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji oba te procesy zostały sfinalizowane, a w konsekwencji zwiększeniu o 200.000 zł uległ kapitał spółki. Strona wskazała, że przejściowe trudności zdołano sprawnie, szybko i skutecznie przezwyciężyć na skutek działań samej spółki i jej właściciela. Dodała, że po przejściowych trudnościach z lat 2014/2015, sytuacja spółki uległa stabilizacji, co doprowadziło do osiągnięcia zysku netto w wysokości 134.100 zł oraz rocznych przychodów ze sprzedaży w wysokości ponad 3.800.000 zł. W piśmie z [...] października 2016 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżąca wskazała dodatkowo, że nawet gdyby uznać, że sama spółka wypełnia kryteria trudnej sytuacji ekonomicznej, czemu przeczą argumenty przywołane w odwołaniu, to już cała grupa kapitałowa E. sp. z o.o. znajduje się i znajdowała w momencie składania wniosków za sporne okresy w bardzo dobrej, stabilnej i niezagrażającej upadłością sytuacji ekonomicznej. Podkreśliła, że nieuzasadnionym, a z pewnością niewystarczającym, było ocenianie sytuacji ekonomicznej spółki w oparciu jedynie o jej jednostkowe dane finansowe z pominięciem danych skonsolidowanych całej grupy kapitałowej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał na podstawy prawne wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, tj. art. 26a ust. 11 i art. 49e ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"). Dodał, iż zgodnie z art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu przyznane pracodawcy jako dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (art. 26a) stanowią pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. Wyjaśnił, że pomoc ze środków PFRON nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą i znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Odwołując się do analizy przedstawionego przez stronę sprawozdania finansowego za 2014 r. stwierdził, że ponad połowa kapitału zakładowego spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat, a zobowiązania spółki przewyższyły wartość jej aktywów. Powołując się na art. treść 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji oraz art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 Minister wyjaśnił, że przedsiębiorstwo uważa się za zagrożone, w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jeżeli ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Dodał, iż taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Biorąc pod uwagę dane z przedstawionych przez stronę bilansów sporządzonych na 31 stycznia 2015 r., 28 lutego 2015 r. i 31 marca 2015 r. organ odwoławczy wskazał, iż subskrybowany kapitał zakładowy spółki wynosił 5.000 zł, zaś strona wykazywała na koniec skontrolowanych miesięcy straty stanowiące odpowiednio: 1990% wartości subskrybowanego kapitału zakładowego spółki (w styczniu), 2368% (w lutym) i 2572% (w marcu). Zdaniem Ministra powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do nakazu zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okresy, bez względu na to, z jakich przyczyn doszło do powstania strat i nawet jeżeli nie wystąpiły inne przesłanki pozwalające uznać stronę za przedsiębiorstwo zagrożone. Organ odwoławczy podkreślił także, że zgodnie z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia nr 651/2014 przedsiębiorstwo należy uznać za znajdujące się w trudnej sytuacji, gdy podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli. Dodał , że zgodnie z art. 10 i 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy postępowanie, upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny. Dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje. Wskazał, iż zarówno na koniec stycznia, lutego i marca 2015 r. fundusz własny spółki przyjmował wartości ujemne (kolejno: -94.500 zł, -113.400 zł, -123.600 zł). W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miał również fakt, że organ rozpatrujący sprawę bada sytuację ekonomiczną strony na dzień złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy, na co wskazuje art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Podkreślił, że wszelkie informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej strony są więc składane w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy, i na podstawie tych dokumentów dokonywana jest ocena, czy podmiot jest pracodawcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Ponadto przysługujące pracodawcy prawo do dofinansowania jest realizowane na podstawie wniosku złożonego do 25-go dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy, poprzez wypłatę (przelanie na rachunek bankowy) określonej kwoty. Co więcej że pomoc, o której mowa w art. 26a ustawy o rehabilitacji jest ściśle związana z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez stronę podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt późniejszego dokapitalizowania spółki. Wyjaśnił, iż dopłaty wniesione po dniu złożenia wniosków Wn-D za miesiące od stycznia do marca 2015 r. nie mogły zostać uwzględnione jako składnik kapitału własnego spółki, bowiem art. 36 ust. 2e ustawy o rachunkowości wskazuje, że uchwalone, lecz nie wniesione dopłaty wykazać należy ze znakiem ujemnym w pozycji "Należne wpłaty na poczet kapitału rezerwowego". Ewentualna więc stabilizacja sytuacji ekonomicznej strony po dniu złożenia ww. wniosku nie ma wpływu na dokonane rozstrzygnięcie. Odpowiadając na zarzuty spółki zawarte w piśmie z [...] października 2016 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt przynależności strony do grupy kapitałowej pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z pismami UOKiK z 12 maja 2015 r. i 3 czerwca 2015 r., w otrzymanej przez ww. Urząd poprzez platformę ECN ET informacji służb Komisji Europejskiej potwierdziły one, że w celu zapewnienia zgodności pomocy z przepisami rozporządzenia nr 651/2014, żaden podmiot tworzący jednostkę gospodarczą korzystający z pomocy nie może być w trudnej sytuacji ekonomicznej. Równocześnie zauważono, że analiza sytuacji ekonomicznej, w związku z powyższymi wyjaśnieniami Komisji Europejskiej przeprowadzana jest indywidualnie w odniesieniu do każdego z przedsiębiorstw stanowiących grupę podmiotów powiązanych. Pismem z [...] grudnia 2016 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ministrowi strona zarzuciła: 1) art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. art. 2 pkt 18 lit. a) i lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przeszkodą w wypłacie dofinansowania jest zgodnie z treścią art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji okoliczność, iż pracodawca znajdował się uprzednio w trudnej sytuacji ekonomicznej, choć ją przezwyciężył; 2) art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. art. 2 pkt 18 lit. a) i lit. c) rozporządzenia nr 651/2014 poprzez odmowę uwzględnienia okoliczności, iż w momencie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Spółka nie znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej; 3) art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014, w zw. z komunikatem Komisji zawierającym wytyczne dotyczące pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji (Dz.U.UE.C.2014.249.1) poprzez przyjęcie, iż spółka znajdowała się w trudnej sytuacji, podczas gdy wyniki wykładni celowościowej i systemowej wskazują, iż przedsiębiorstwo można uznać za znajdujące się w trudnej sytuacji, dopiero gdy bez interwencji państwa prawie na pewno będzie skazane na zniknięcie z rynku w perspektywie krótko- lub średnioterminowej, a więc gdy trudności ekonomiczne mają charakter niemożliwy do przezwyciężenia dzięki środkom własnym lub środkom uzyskanym od właścicieli/akcjonariuszy lub ze źródeł rynkowych, która to sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, czego dowodzi fakt dokapitalizowania Spółki oraz osiągania zysku z działalności; 4) art. 26a ust. 11 pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. art. 2 pkt 18 lit. a) i c) w zw. z art. 3 i art. 6 ust. 2 załącznika nr I rozporządzenia Komisji nr 651/2014, poprzez uznanie, że spółce nienależnie zostało wypłacone dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na skutek przyjęcia, że spółka znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej, bez należytego uwzględnienia faktu, że spółka była częścią Grupy Kapitałowej E. sp. z o.o., która jako jedno przedsiębiorstwo - rzeczywisty beneficjent pomocy, nie była i nie jest w trudnej sytuacji ekonomicznej; 5) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji z uwagi na to, że choć organy administracji dysponowały wiedzą, że spółka jest częścią Grupy Kapitałowej E. oraz znały dane finansowe ze sprawozdania skonsolidowanego grupy, to zupełnie pominęły te okoliczności w trakcie oceny materiału dowodowego; 6) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez uznanie za podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji bliżej niesprecyzowanych pism UOKiK z 12 maja 2015 r. i 3 czerwca 2015 r., które powołują się na równie niesprecyzowane, rzekome informacje służb Komisji Europejskiej; 7) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odwoływanie się do bliżej niesprecyzowanych pism UOKiK z 12 maja 2015 r. i 3 czerwca 2015 r., które powołują się na równie niesprecyzowane, rzekome informacje służb Komisji Europejskiej przesłane za pośrednictwem platformy ECN ET, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, czym jest platforma ECN ET, jaka jest podstawa prawna jej funkcjonowania oraz wiążącego charakteru przesyłanych za jej pośrednictwem informacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] lipca 2017 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do złożenia do akt sprawy kopii pisma Prezesa UOKiK z ... marca 2017 r. znak: ... na okoliczność błędnego sposobu ustalenia sytuacji ekonomicznej, co doprowadziło do nieuzasadnionego nakazania w zaskarżonej decyzji zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Kopię ww. pisma organ przesłał do Sądu wraz z pismem z [...] listopada 2017 r. Ponadto w piśmie procesowym z [...] listopada 2017 r. spółka wskazała na zmianę stanowiska w zakresie określenia sposobu badania sytuacji ekonomicznej podmiotów powiązanych, które było podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Do pisma załączyła komunikaty ze stron internetowych: UOKiK z 9 maja 2017 r. i PFRON z 26 kwietnia 2017 r., a także pismo Dyrektora Generalnego ds. Konkurencji oraz Zastępcy Dyrektora Generalnego ds. pomocy państwa skierowane do Prezesa UOKiK z 26 października 2016 r. wraz z jego tłumaczeniem na język polski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014. W myśl art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona pracodawcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielenia pomocy publicznej. W myśl art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w przypadku, gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw {i wszystkich innych elementów uznanych za część środków własnych przedsiębiorstwa} zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego, b) spółkę, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie w przypadku, gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat, c) przedsiębiorstwo, gdy podlega zbiorowemu postępowaniu w zawiązku z niewypłacalnością, lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jego wierzycieli, d) przedsiębiorstwo, gdy otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi na restrukturyzacyjnemu, e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MSP, jeżeli w ciągu dwóch lat: – księgowy stosunek kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz – wskaźnik relacji pokrycia odsetek do EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0. Zgodnie natomiast z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (ust. 1). Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. W przedmiotowej sprawie stronie nakazano zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W ocenie organów spółka na dzień wystąpienia z wnioskami Wn-D o wypłatę dofinansowania za miesiące styczeń – marzec 2015 r. spełniła przesłanki przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji określone w art. 2 pkt 18 lit. a i lit. c rozporządzenia nr 651/2014. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji, wskazanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał jednak wprost, która okoliczność wskazana w art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji stanowiła podstawę stwierdzenia nieprawidłowości skutkującą następnie wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu. Minister wskazał jedynie na fakt dokonania analizy przedstawionego przez stronę sprawozdania finansowego za 2014 r. oraz bilansów sporządzonych na dzień 31 stycznia, 28 lutego i 31 marca 2015 r. (s. 4-5 decyzji). Na podstawie powyższego trudno jednak ustalić, czy organ przeprowadził nową kontrolę przedsiębiorcy, czy też np. w związku z innymi toczącymi się postępowaniami wobec spółki dokonał jedynie ponownej analizy dokumentów już wcześniej zgromadzonych. Organ II instancji nie wyjaśnił zatem dostatecznie jakie okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, co w związku z brzmieniem art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji powinno niewątpliwie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Powyższe jest również istotne z tej przyczyny, iż w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które świadczyć mogłyby o działaniach organów będących następstwem złożenia przez stronę wniosków Wn-D za miesiące styczeń – marzec 2015 r., tym w szczególności sprawozdania finansowego spółki za 2014 r. jak i jej bilansów za miesiące styczeń – marzec 2015 r. Powyższe wiąże się również z kolejnych uchybieniem stwierdzonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pomimo wskazywania przez organy w podstawie prawnej decyzji prawidłowej podstawy do zwrotu środków, tj. art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, Minister nie wyjaśnił, czy środki otrzymane przez skarżącą z PFRON podlegają zwrotowi z uwagi na wykorzystanie ich niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości, czy też ustalanie w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Samo przywołanie podstawy prawnej w treści uzasadnienia decyzji, zdaniem Sądu, jest niewystarczające, aby uznać, że podstawa prawna decyzji została w sposób należyty stronie wyjaśniona. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. (wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106). Należy również wyjaśnić, że zadaniem uzasadnienia jest też przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być zatem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (P. Przybysz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2017). W ocenie Sądu wskazane wyżej uchybienia organu odwoławczego należało zakwalifikować jako naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego jaki i prawnego zaskarżonej decyzji. Nie są to co prawda uchybienia na tyle istotne, aby stanowić samoistną podstawę do jej uchylenia, lecz zdaniem Sądu powinny zostać wyeliminowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Strona powinna mieć bowiem pełną świadomość zarówno w zakresie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jak i okoliczności faktycznych, które doprowadziły organ do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd zgadza się z oceną skarżącej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie wyjaśnił kwestii dotyczącej charakteru i mocy prawnej pism UOKiK z 12 maja i 3 czerwca 2015 r. oraz podstaw prawnych działania platformy ECN ET. Organ odwoławczy wskazał bowiem jedynie, że ww. pisma powstały w wyniku otrzymania przez UOKiK poprzez platformę ECN ET informacji służb Komisji Europejskiej zgodnie z którą: "w celu zapewnienia zgodności pomocy z przepisami rozporządzenia nr 651/2014 żaden podmiot tworzący jednostkę gospodarczą korzystający z pomocy nie może być w trudnej sytuacji ekonomicznej". Minister ograniczył się w tej kwestii jedynie do lakonicznego przytoczenia stanowiska wynikającego z powołanych pism, nie dokonując przy tym szerszej analizy problemu ich niesprecyzowanego charakteru prawnego jak i sposobu ustalania w oparciu o ich treść sytuacji ekonomicznej podmiotu będącego członkiem większej jednostki gospodarczej. W konsekwencji powołania się na treść ww. pism organ odwoławczy uznał, że fakt przynależności spółki do grupy kapitałowej nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem żaden podmiot tworzący jednostkę gospodarczą korzystający z pomocy nie może być w trudnej sytuacji ekonomicznej (s. 7 decyzji). Treść powyższych pism, w kontekście stawianych przez stronę zarzutów odwołania, miała zatem istotny wpływ na podjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie i zobowiązanie strony do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Powyższe w ocenie Sądu świadczy zaś o sporządzeniu w tym zakresie uzasadnienia decyzji niezgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., w tym z naruszeniem zasad informowania oraz przekonywania stron postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9 i 11 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, w aktach administracyjnych brak jest zarówno przedmiotowych pism UOKiK jak i informacji służb Komisji Europejskiej. Minister nie wskazał również, aby były one powszechnie dostępne. Podkreślenia wymaga, że wnioski i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji muszą znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Wymaganie to nie zostaje spełnione m.in. wówczas, gdy organ administracji powołuje się na dokument niedołączony do akt sprawy (por. wyrok NSA z 27 maja 1999 r., IV SA 835/97, LEX nr 48152). Powyższe ma również znaczenie z tej przyczyny, że w treści skargi strona odniosła się do argumentacji organu opartej na treści pism UOKiK z 12 maja i 3 czerwca 2015 r. Wskazała, że jej zdaniem informacje wynikające z ww. pism są błędnie rozumiane przez polskie organy administracji. Ponadto strona w pismach procesowych z [...] lipca jak i [...] listopada 2017 r. zwróciła uwagę na zmianę stanowiska organów w zakresie sposobu ustalania sytuacji ekonomicznej spółki będącej członkiem grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy (jednostkę gospodarczą). Podkreślała, że Minister niezasadnie ograniczył się do badania sytuacji ekonomicznej samej spółki bez uwzględnienia okoliczności, że jest ona częścią grupy kapitałowej, która nie tylko nie znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, ale także podjęła konkretne działania naprawcze wobec spółki. Powyższe okoliczności wymagają zatem wyjaśnienia ze strony organu, w szczególności biorąc pod uwagę treść komunikatów zamieszczonych po wydaniu zaskarżonej decyzji na stronach internetowych Funduszu i UOKiK, a dotyczących sposobu ustalania sytuacji ekonomicznej podmiotu będącego członkiem jednostki gospodarczej, a ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Poza wskazanymi wyżej niedostatkami uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w oparciu o treść obowiązujących przepisów (w tym art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014), organ II instancji musi zatem zająć stanowisko w zakresie wagi pism wyjaśniających definicję "trudnej sytuacji finansowej przedsiębiorstwa" zawartej w ww. rozporządzeniu oraz ponownie rozstrzygnąć, czy data złożenia wniosku o dofinansowanie jest w świetle tych ewentualnych wyjaśnień adekwatna przy rozstrzyganiu kwestii zwrotu dofinansowania, a także szerzej odnieść się do zarzutów w zakresie pozostawania przez spółkę w grupie kapitałowej, w tym do kwestii badania sytuacji ekonomicznej całej grupy (jako jednostki gospodarczej) oraz faktu dokapitalizowania skarżącej przez grupę w celu poprawy jej sytuacji ekonomicznej. Organ odwoławczy powinien zatem jasno wskazać, czy w niniejszej sprawie, dotyczącej zwrotu środków, decydujące znaczenie ma stanowisko UOKiK z 12 maja i 3 czerwca 2015 r. i sytuacja ekonomiczna podmiotu aktualna na datę złożenia przez nią wniosku o dofinansowanie, czy też w związku ze zmianą stanowiska, jeśli miało ono miejsce (m.in. pismo UOKiK z 25 marca 2017 r., komunikat PFRON z 26 kwietnia 2017 r.), należy ponownie dokonać badania sytuacji ekonomicznej strony, biorąc pod uwagę nie tylko fakt, iż jest ona członkiem większej jednostki gospodarczej, lecz również, że zdołała przezwyciężyć okresowe trudności ekonomiczne. Biorąc pod uwagę, że organ II instancji wskazał, iż skarżąca spełniła przesłankę uznania ją za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji, o której mowa w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia nr 651/2014, powinien również wyjaśnić, czy w świetle ustalonego faktu pozostawania spółki w grupie kapitałowej, przesłankę niewypłacalności, której konkretyzacja znajduje się w stosownych zapisach prawa krajowego, należy badać jedynie w odniesieniu do samej spółki, grupy jako całości, czy też może każdego z jej członków. Organ powinien mieć tu na uwadze m.in. treść art. 1 i art. 2 pkt 2 załącznika I rozporządzenia nr 651/2014, w których to przepisach zdefiniowano pojęcia przedsiębiorstwa oraz kategorii małego przedsiębiorstwa, do której zgodnie z oświadczeniami zawartymi we wnioskach Wn-D za styczeń – marzec 2015 r. należy spółka. W ocenie Sądu w związku z dostrzeżonymi uchybieniami decyzji organu II instancji przedwczesne byłoby natomiast odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących zarówno samego faktu spełnienia przesłanek z art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia, kwestii pozostawania przez skarżącą częścią grupy kapitałowej E. sp. z o.o., jak i prawidłowości badania sytuacji ekonomicznej strony na dzień złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy bez uwzględnienia ewentualnej poprawy jej sytuacji przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister uzupełni uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie dostrzeżonych przez Sąd kwestii, w sposób pełny i zrozumiały dla strony, jak i poddający się kontroli sądu administracyjnego. Sąd nie może bowiem wyręczyć organu i niejako konwalidować jego błędów w zakresie niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – należało uchylić decyzję organu II instancji. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz.1804). Na łączną kwotę 12.924 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 2.107 zł tytułem uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi, 10.800 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.