II OSK 1619/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1114/21 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubsku z dnia 9 lipca 2021 r. nr XXXIV/264/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsko dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych: Tuchola Żarska oraz Stara Woda oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1114/21 uwzględnił częściowo skargę Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubsku z 9 lipca 2021 r. nr XXXIV/264/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsko dla terenów położonych w obrębach ewidencyjnych: Tuchola Żarska oraz Stara Woda (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym: - § 3 pkt 2 lit. b, § 3 pkt 1 lit. f, § 6 ust. 3, § 7 ust. 4, § 10 ust. 1 pkt 3 oraz § 22 pkt 4, - działek o numerach ewidencyjnych 7/1, 27, 33/5, 253/2 (punkt I); a w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt II). Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności nie występuje sygnalizowana w skardze niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium. W pkt III.3.11 studium określono kierunki i zmiany w strukturze przestrzennej, w tym obszary, w których będą lokalizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Nadto w treści uzasadnienia studium (s. 81) zawarto zapis "w zmianie studium 2020 r., dla obszarów objętych zmianą, funkcję terenów upraw rolnych, łąk i pastwisk rozszerzono o możliwość lokalizacji farm fotowoltaicznych wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW, które są tożsame ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Każda farma powinna być rozpatrywana jako całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami, koniecznymi do zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, użytkowania zgodnego z przeznaczeniem oraz z wymaganiami ochrony środowiska. 2. Wojewoda Lubuski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu II, którym Sąd Wojewódzki oddalił skargę organu całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała w jej części tekstowej i graficznej obejmującej tereny oznaczone na rysunku planu symbolem: PV, PV1 jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsko w brzmieniu po zmianie dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w Lubsku Nr XXIII/179/20 z dnia 30 września 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsko, w szczególności z punktem III.3.11 lit. a tiret trzeci oraz załącznikiem nr 5, podczas gdy w uchwale dla terenów PV i PV1 wyłączone zostało, wbrew zapisom studium, ich podstawowe przeznaczenie tj. przeznaczenie rolnicze, co należy uznać za istotne naruszenie ww. przepisów; 2) art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej uop) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest określenie zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu, podczas gdy określenie tych zakazów następuje wyłącznie w uchwale sejmiku województwa podjętej na podstawie art. 23 ust. 2 uop oraz, że zakazy określone w § 6 ust. 4 uchwały są zgodne z zakazami ustalonymi uchwałą Nr XXII/326/20 z 7 września 2020 r. Sejmiku Województwa Lubuskiego w sprawie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "Wschodnie Okolice Lubska", podczas gdy zgodność taka nie zachodzi, albowiem § 6 ust. 4 uchwały nie obejmuje wszystkich zakazów ustanowionych na terenie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "Wschodnie Okolice Lubska, ponadto niektóre wymienione w Uchwale zakazy nie są zgodnie z uchwałą Nr XXII/326/20 Sejmiku Województwa Lubuskiego; 3) art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 upzp w zw. z § 4 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie zachowanie w mocy na załączniku graficznym planu w centralnej jego części na terenie PV1 podwójnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy zgodnie z definicją nieprzekraczalnej linii zabudowy określoną w § 2 pkt 3 uchwały oraz w/w przepisami rozporządzenia linia ta powinna precyzyjnie określać granicę, poza którą zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych, tym samym wyrysowanie na rysunku graficznym dwóch linii zabudowy uniemożliwia ustalenie, poza którą faktycznie z tych linii obowiązuje wskazany w planie zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, które to uchybienie postrzegać należy jako brak zgodności części graficznej z częścią tekstową planu co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i uwzględnienie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że wyłączenie dla terenów PV i PV1 podstawowego przeznaczenia tj. przeznaczenia rolniczego nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. W tej materii należy wyjaśnić, że o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp, warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 upzp) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w studium, wskutek jego zmiany w 2020 r., zapis dopuszczający dla terenów wyznaczonych jako obszar upraw rolnych, łąk i pastwisk możliwość lokalizacji farm fotowoltaicznych wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW przesądza o nienaruszeniu przez ustalenia planu zapisów postanowień studium. W związku z tym zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja studium w tym zakresie jest oczywiście błędna, nie było bowiem konieczności utrzymywania dla obszarów wyznaczonych w studium jako rolne R wyłącznie rolnego przeznaczenia. 3.5. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 2 uop w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki w sposób wzorcowy kierując się treścią art. 28 ust. 1 upzp wyjaśnił, że powielenie w planie miejscowym zapisu innego aktu normatywnego nie jest istotnym naruszeniem prawa, które oznaczałoby konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Uchybienie to nie powoduje bowiem zagrożenia dla praworządności lub stosunków społeczno-gospodarczych. Powielenie w planie miejscowym treści zakazów, nakazów i dozwoleń wynikających z planów ochrony dla poszczególnych form ochrony przyrody ustanowionych na terenie objętym planem nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, warunkującego konieczność stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 675/16). Kwestionowany przepis planu wskazuje informacyjnie użytkownikom terenu, jakie podstawowe zakazy obowiązują w obszarze chronionego krajobrazu. Ma więc charakter informacyjny, odsyłając do wybranych zakazów, które mają znaczenie dla zagospodarowania terenu objętego planem, a ustalonych w § 3 uchwały Sejmiku Województwa Lubuskiego z 7 września 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "Wschodnie Okolice Lubska" (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2020 r. poz. 2139). Jednakże to § 20 planu miejscowego ma kluczowy charakter, wskazując na obowiązywanie ww. uchwały sejmiku. Plan nie modyfikuje zatem w żaden sposób ww. uchwały sejmiku. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, plan miejscowy nie narusza art. 23 ust. 3 uop. Byłby on naruszony wtedy, kiedy w planie miejscowym wprowadziłby zakazy niewynikające z ww. uchwały sejmiku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje. Reasumując, zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 uop w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp jest nieusprawiedliwiony. 3.6. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 upzp w zw. z § 4 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia. Zostało jednoznacznie wyjaśnione, że na terenie PV1 w centralnej części planu przebiega podwójna nieprzekraczalna linia zabudowy, co stanowi oczywistą rysunkową omyłkę. Jednakże z § 10 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego jednoznacznie wynika, że "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem PV1 – tereny pod budowę fotowoltaicznych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW – ustala się: nieprzekraczalne linie zabudowy określone na rysunku planu od 6,0 m do 20,0 m od terenów komunikacji drogowej" Nie ulega więc wątpliwości, że dla tego terenu obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy 6,0 m od terenów komunikacji drogowej. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.