IV SA/Po 1040/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak ( spr ) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 roku, znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. T. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 13 października 2021 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania Ł. T. (dalej: Skarżący) od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] znak [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz E. S.A. w G. (dalej: Inwestor) lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działek położonych w obrębie [...], gmina S. , ozn. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla inwestycji obejmującej przebudowę linii WN 110kV relacji [...], polegającej na wymianie stanowisk słupowych, przesunięciu części stanowisk słupowych i wymianie przewodów wraz z osprzętem na nowe (dalej: inwestycja) – utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 07 czerwca 2021 r. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (inwestycji). Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] znak [...], Wójt ustalił na rzecz Inwestora wnioskowaną lokalizację inwestycji celu publicznego, wskazując w niej ustalenia zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że o wszczęciu postępowania w sprawie strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia (pismo z 29 czerwca 2021 r., znak [...]), a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zaś inwestora i właścicieli nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja zawiadomiono pismem z 29 czerwca 2021 r. (znak [...]). Kolejno organ wymienił szereg uzgodnień. Zaznaczył, że zawiadomieniem z 27 lipca 2021 r., znak [...], poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji. Nie wniesiono żadnych uwag ani wniosków, jedynie 04 sierpnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącego zapoznał się z aktami sprawy. Organ stwierdził, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie będzie wymagała zapotrzebowania w wodę i energię, nie wytwarza odpadów ani ścieków; nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ stwierdził brak przesłanek, by przedsięwzięcie mogło znacząco oddziaływać na obszar [...]. Organ przytoczył także § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konkluzji Wójt stwierdził, że spełnione zostały warunki art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej w skrócie: u.p.z.p.). Na końcu decyzji wskazano załączniki: mapę w skali 1:2000 z zaznaczonym terenem inwestycji oraz analizę, a także, że decyzję otrzymują pełnomocnik inwestora, strony postępowania wg rozdzielnika, Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. oraz Gmina S. . Wskutek rozpoznania odwołania Skarżącego od powyższej decyzji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 października 2021 r., wskazaną we wstępie, utrzymało decyzję Wójta w całości w mocy. W rozwlekłym uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny, obficie cytując decyzję, treść odwołania i wybrane przepisy, wywodząc w szczególności, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, projekt decyzji został przygotowany przez osobę uprawnioną i dokonano szeregu uzgodnień. W odniesieniu do odwołania zaznaczył, że Kolegium nie ma możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu inwestycji, lecz jest związany wnioskiem inwestora. Odniosło się też do zarzutów odwołania, w szczególności naruszenia art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i art. 58 u.p.z.p. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. poprzez błędne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia i całkowity brak obiektywizmu Organu w zakresie ustosunkowania się do przedstawionych nieprawidłowości; art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - organ oparł się głównie na błędnych założeniach dotyczących ustaleń zawartych w decyzji Wójta; art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie - organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie uwzględnił w toku postępowania powszechnie znanych faktów oraz faktów znanych organowi z urzędu - jak również wniosków strony; art. 80 k.p.a. – organ nie ocenił - w szczególności zgodności wydanej decyzji z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jak i rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (wyszczególnionych w treści złożonego odwołania); art. 107 § 3 k.p.a. – organ w szczególności przytoczył wyrok WSA, który zapadł w całkowicie odmiennym stanie faktycznym; art. 156 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która wręcz obarczona jest przesłaną stwierdzenia jej nieważności z urzędu - pomimo, iż Organ posiadał dowody świadczące o nieprawidłowościach zaistniałych podczas wydawania tej decyzji, co zgodnie z zasadą legalizmu winno skutkować podjęciem przez organ działań zgodnych z prawem i uznania w całości złożonego odwołania; § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie powodujące drastycznie odmienne ustalenie istotnych okoliczności sprawy; nieuwzględnienie zasad techniki prawodawczej; art. 71 pkt 2 i art. 72 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niezastosowanie; naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przede wszystkim skalę tego naruszenia, która powoduje wręcz możliwość uznania w przyszłości decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 k.p.a., a nadto o zobowiązanie Organu (SKO) do wydania decyzji uwzględniającej w całości wniesione odwołanie w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu i zasądzenie kosztów, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozwinął argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko. Postanowieniem z 15 lutego 2022 r., IV SA/Po 1040/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z 28 lipca 2022 r. Skarżący rozszerzył argumentację skargi. W odpowiedzi na pismo Sądu z 18 sierpnia 2022 r. Urząd Stanu Cywilnego w K. przesłał odpis skrócony aktu zgonu po zmarłej Z. M., z którego wynika, że zmarła ona [...] Ponadto w odpowiedzi na pismo Sądu z 18 sierpnia 2022 r. Urząd Stanu Cywilnego w K. przesłał odpis skrócony aktu zgonu po zmarłym R. M., z którego wynika, że zmarł on [...] Pismem z 08 października 2022 r. Skarżący ponownie poszerzył argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2021 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] znak [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz ENERGA Operator S.A. w G. (dalej: Inwestor) lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działek położonych w obrębie [...], gmina S. , ozn. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla inwestycji obejmującej przebudowę linii WN 110kV relacji [...], polegającej na wymianie stanowisk słupowych, przesunięciu części stanowisk słupowych i wymianie przewodów wraz z osprzętem na nowe. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."). Mając jednak na względzie przywołaną wyżej zasadę niezwiązania Sądu zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), rozpoznanie przedmiotowej sprawy co do meritum należało poprzedzić analizą formalnej prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Należy podzielić konstatację wyrażoną przez WSA w Poznaniu w wyroku z 14 lutego 2019 r., IV SA/Po 1062/18, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na tej podstawie ustalić i ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe wymagania dotyczą organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji (zob. art. 15 i art. 140 k.p.a.). W ramach owych czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania, i to już na wstępnym jego etapie – co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 k.p.a., który o wszczęciu postępowania nakazuje zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, oraz z art. 10 § 1 ab initio k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom (lege non distinguente: wszystkim) czynnego udziału w każdym stadium postępowania – a także weryfikacja prawidłowości tych ustaleń na dalszych etapach postępowania. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania (por. wyroki NSA: z 17.03.2015 r., I OSK 1471/13; z 14.12.2016 r., II OSK 735/15, z 10.10.2017 r., I OSK 3270/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy przy tym podkreślić, że uzyskanie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu – innymi słowy: określony podmiot nie może stać się stroną postępowania tylko wskutek potraktowania go w ten sposób przez organ administracji na określonym etapie (etapach) postępowania (a więc np. przez sam fakt doręczenia jemu decyzji administracyjnej lub nawet merytorycznego rozpoznania wniesionego przezeń "odwołania") – lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.09.2016 r., II OSK 3101/14, CBOSA). U.p.z.p. nie zawiera przepisu, który normowałby krąg stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdowała ogólna reguła wysłowiona w przepisie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie art. 28 k.p.a. nie daje żadnych podstaw do apriorycznego ograniczania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być zlokalizowana. Takiego ograniczenia nie da się również wyprowadzić z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie." Przeciwnie, z cytowanego przepisu jasno wynika, że ustawodawca zakłada, iż krąg stron postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie zwykle znacznie szerszy – stąd zastosowany tryb obwieszczenia (unormowany w art. 49 k.p.a.) – a wyodrębnienie kategorii "właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego", ma znaczenie wyłącznie z uwagi na zastosowany przez ustawodawcę w odniesieniu do tej kategorii stron postępowania dodatkowy tryb zawiadomienia: "na piśmie". Analogicznie wypowiedział się także NSA w wyroku z 09 grudnia 2020 r., II OSK 1726/18. O znaczeniu właściwego określenia stron(y) świadczyć może także regulacja art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. (zgodnie z którym decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron), jak i art. 156 § 1 pkt 4, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie organy ustaliły lokalizację inwestycji celu publicznego m.in. dla działki [...] Właścicielami tej działki byli R. M. i Z. M., wskazani w rozdzielnikach obu instancji jako strony. Byli, gdyż jak wynika z ustaleń Sądu – osoby te nie żyły od – odpowiednio na moment wydawania decyzji przez organ I instancji (tj. [...] sierpnia 2021 r.) – ponad 12 lat (Z. M. zmarła [...] r.) i ponad 25,5 roku (R. M. zmarł [...] r.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z 24 marca 2022 r., II SA/Gl 1604/21, że z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. wynika m.in. obowiązek organu ustalenia z urzędu stron postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia im wydanych rozstrzygnięć. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi bądź to jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W każdym jednak przypadku oczywistym jest, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji m.in. w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99; z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 617/21). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do takiego kryterium w okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jednak w ocenie składu orzekającego brak tej wiedzy może świadczyć o tym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co skłania Sąd do przyjęcia, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Nie dostrzegając tej wady, tkwiącej w zapadłej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji, SKO w istocie ów błąd powieliło. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wobec stwierdzenia wskazanej wadliwości decyzji organu I instancji – a takiej samej wadliwości zaskarżonej decyzji SKO, wynikającej z utrzymania w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej wadą nieważności – Sąd nie był władny wypowiadać się w kwestii merytorycznej prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Albowiem z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; a także wyroki NSA: z 15.09.2011 r., II GSK 777/10; z 24.11.2016 r., II GSK 3423/16; dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 500 zł. Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organy administracji publicznej powinny uwzględnić powyższe wskazania i oceny prawne Sądu, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie po uprzednim należytym ustaleniu stron postępowania.