II SA/Gl 94/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy I. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 grudnia 2022 r. nr NWXIV.7581.2.23.2022 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r., Starosta [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a."), art. 98, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz R. S. i A. S. przez Gminę I. odszkodowania za nieruchomość położoną w I., oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,0042 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...], w łącznej wysokości 6.751,00 zł., tj. na rzecz każdego uprawnionego w wysokości 3.375,50 zł. Zgodnie z punktem 4 decyzji zapłata odszkodowania ma nastąpić jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z dnia 31 maja 2022 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość działki gruntu numer 1 rzeczoznawca określił na dzień 31 maja 2022 r., tj. na datę sporządzenia wyceny. Podał, że wyceniana nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i oznaczona została symbolem MU II jako strefa mieszkaniowo-usługowa ekstensywnej zabudowy wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi tej strefy z dopuszczeniem lokalnych ujęć wody. Obecnie stanowi kształt wydłużonego prostokąta i znajduje się w pasie przy drogowym ulicy [...], która ujęta została w załączniku do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego z 1987 r. Nr [...], poz. [...]), w części dotyczącej miasta M., które wówczas obejmowało obszar miasta I. Przystępując do wyceny nieruchomości rzeczoznawca, ze względu na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, objął analizą rynek sprzedaży prawa własności nieruchomości mieszkaniowych w odległości niewielkiej od centrum, na terenach gęsto zurbanizowanych, wzdłuż ulicy [...] z przewagą zabudowy mieszkaniowej. Rzeczoznawca badał 39 transakcji zawartych w okresie od maja 2020 r. do lutego 2022 r. Do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W ocenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina I., która złożyła odwołanie, kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego. Podniosła, że aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości jest pas drogowy (pobocze porośnięte trawą) publicznej drogi gminnej - ulicy [...]. Tymczasem rzeczoznawca poddał analizie nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe a nie drogowe, co skutkowało znacznym zawyżeniem wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., nr NWXIV.7581.2.23.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 1 z art. 98 ust. 3 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy uprzednio sprostowaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 czerwca 2022 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazał, że biegły udzielił dodatkowych wyjaśnień i przedłożył nowy, poprawiony operat z dnia 3 września 2022 r. oraz zaznaczył, że błędy słowne nie wpływają na wartość oszacowanej nieruchomości. Przedmiotem badania stał się operat szacunkowy z dnia 3 września 2022 r., który wartość nieruchomości wycenił na kwotę 6 751,- zł., czyli taką samą jak pierwotnie. Stan nieruchomości został ustalony na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym na dzień 29 października 1998 r. była ona przeznaczona na strefę mieszkaniowo-usługową ekstensywnej zabudowy wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi tej strefy, z dopuszczeniem lokalnych ujęć wody i lokalnych zbiorników i oczyszczalni ścieków na terenie poszczególnych działek. Zdaniem organu odwoławczego identycznie jak z przeznaczeniem przyjętym przez rzeczoznawcę. Sam stan nieruchomości został prawidłowo określony, zgodnie z ustaleniami dokumentu planistycznego. Z treści operatu jednoznacznie wynika, że biegły przy szacowaniu objął analizą lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową w okresie od czerwca 2020 r. do lutego 2022 r. podając, że nie zaobserwowano trendu zmiany cen przy 39 transakcjach podobnych. Jednocześnie zakwestionowanie operatu jest dopuszczalne, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo zawiera on ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (np. gdy da się jednoznacznie zauważyć, że do porównania przyjęto nieruchomości nie mające podobnego charakteru). W ocenie organu odwoławczego takich okoliczności nie stwierdzono. Operat szacunkowy został wykonany prawidłowo i nie zawiera braków ani niejasności. Kwestia zastosowanych w sprawie współczynników korygujących należy do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, która nie może być korygowana przez organ administracji prowadzący postępowanie odszkodowawcze, dlatego należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Biegły w wykonaniu zobowiązania organu odwoławczego pismem z dnia 7 października 2022 r. wskazał, że: "położenie nieruchomości ustalono jako dobre (ocena pośrednia), działka znajduje się w strefie pośredniej pomiędzy centrum a peryferiami, korzystna dostępność do infrastruktury społeczno-usługowej i komunikacyjnej, stan zagospodarowania działki jako bardzo dobry - działka położona w utwardzonej części pasa drogowego (droga asfaltowa, brukowane pobocze, chodnik), interesujące otoczenie, zadbana okolica, w sąsiedztwie brak działek niezagospodarowanych, natomiast kształt jako dobry (ocena pośrednia) ze względu na wydłużone boki." (cytat). W toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o wypis i wyrys z planu miejscowego, wydany przez Referat Gospodarki Przestrzennej i Geodezji Urzędu Miasta I. Pozostałe zarzuty odwołania również nie zasługują na uwzględnienie bowiem przykładowe ceny dotyczyły gruntów w pasie drogowym przeznaczonych pod nowo projektowaną drogę, czyli nie podobnych do objętej wyceną w niniejszej sprawie nieruchomości. Stąd też biegły nie miał podstaw do tego, aby jako punkt odniesienia przyjąć nieruchomości drogowe i w opinii z dnia 3 września 2022 r. w sposób wystarczający uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wyliczoną wartość odszkodowania, wyjaśniając jakimi przesłankami się kierował. W skardze Gmina I. podniosła zarzuty naruszenia przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 2 u.g.n. w zakresie w jakim organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 może stanowić podstawę do określenia wartości odszkodowania; 2) prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego, przede wszystkim nieprzeanalizowanie jego nieprawidłowości, tj. niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych oraz niewłaściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i pojęcie definicji nieruchomości podobnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Podkreśliła, że w jej ocenie organ pominął rzetelną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego a wartość nieruchomości jest zawyżona, gdyż ma kształt nieregularny z uwagi na długość i szerokość, zatem z tego już powodu nie nadaje się do zabudowy mieszkaniowej. Definicje przyjętych cech rynkowych nie są również spójne z nieruchomościami podobnymi, np. stan zagospodarowania działki pod zabudowę mieszkaniową nie może być jednocześnie częścią pasa drogowego. Bazę wyceny powinny stanowić transakcje nieruchomości o charakterze drogowym oznaczone w planie miejscowym jako tereny dróg publicznych lub jako tereny mieszkaniowe bez możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem (drogi wewnętrzne). Średnia cena takich działek przeznaczonych pod nowo projektowaną drogę niezbędną do realizacji celu publicznego to ok. 60,- zł. za m². W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość operatu szacunkowego, w oparciu o który organy określiły wysokość odszkodowania za opisaną na wstępie działkę numer 1, położoną w I. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określają przepisy Rozdział 5 u.g.n. Podstawowe znaczenie ma art. 130 u.g.n. z którego wynika, że gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). W art. 134 ust. 3-4 u.g.n. wprowadzono szczególne zasady określania wartości nieruchomości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Pojęcie wartości rynkowej zostało zdefiniowane w art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: "rozporządzenie"). Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W odniesieniu do gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zasady określania wartości nieruchomości reguluje § 36 rozporządzenia. Natomiast § 26 rozporządzenia dotyczy wykorzystania informacji o cenach nieruchomości z rynków równoległych i dopuszcza pod pewnymi warunkami poszerzenie obszaru badań transakcji i czynszów porównywalnych na rynki: regionalny, krajowy, a nawet międzynarodowy. Rzeczoznawca majątkowy w uzupełnionym operacie oraz sporządzonych do niego pisemnych wyjaśnieniach dokonał analizy i scharakteryzował rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny przedmiotowej działki oraz przeprowadził analizę transakcji z uwzględnieniem rodzaju i obszaru rynku. Nie można zatem uznać, że dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych (przyjmując do analizy nieruchomości przeznaczone na cel mieszkaniowy a nie drogowy). Prawidłowo także wskazał podstawy prawne wyceny, w szczególności, że to postanowienia zawarte w § 36 rozporządzenia winny stanowić podstawę do wyliczeń należnego odszkodowania. Podkreślić należy, że ocena organu dotycząca sposobu przeprowadzenia wyceny nieruchomości przez biegłego nie może wkraczać w zakres wiedzy specjalnej, który dokonuje wyboru transakcji i metody wyceny, jak też określenia wartości rynkowej nieruchomości, analizy rynku i danych o nieruchomościach. To biegły szacując nieruchomość wybiera właściwe podejście oraz metodę i technikę szacowania nieruchomości. Przedmiotem nabycia opisanych przez skarżącą transakcji są działki położone "w pasie drogowym" lub "przeznaczone pod nowo projektowaną drogę", dlatego nie mogły zostać uznane za grunty podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie, która jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień 29 października 1998 r. była przeznaczona pod strefę mieszkaniowo-usługową ekstensywnej zabudowy wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi tej strefy z dopuszczeniem lokalnych ujęć wody i lokalnych zbiorników i oczyszczalni ścieków na terenie poszczególnych działek i według tak ustalonego przeznaczenia (w oparciu o dokument planistyczny) biegły sporządził wycenę w oparciu o analizę rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W operacie szacunkowym prawidłowo sięgnięto do dostępnych transakcji nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2020 r., I OSK 216/20 oraz z dnia 27 kwietnia 2020 r., I OSK 184/19), bowiem określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania należy do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy majątkowego (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Sporny operat obejmuje analizę rynku lokalnego na podstawie transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, w okresie ostatnich 2 lat przed sporządzeniem operatu. Rzeczoznawca dokonał oceny podobieństwa przyjętych w operacie szacunkowym nieruchomości do działki wycenianej oraz wskazał cechy nieruchomości podobnych, w oparciu o kryteria wynikające z art. 4 pkt 16 u.g.n. Lektura operatu pozwala stwierdzić, że na podstawie analizy rynku nieruchomości ustalił, że na wartość nieruchomości wpływa lokalizacja, stan zagospodarowania działki i dostępność komunikacyjna. Przyjęte do wyceny transakcje wykazane zostały w tabeli operatu. Do porównania biegły przyjął 39 transakcji nieruchomościami o takim samym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak nieruchomość będąca przedmiotem wyceny i najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Dla ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a następnie ustalił cenę średnią i skorygował ją przyjętymi współczynnikami. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy operat szacunkowy jest rzeczowy, logiczny i spójny, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i Sąd nie są uprawnione do jego podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., I OSK 305/20). W zakresie wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego pozostaje zdefiniowanie rynku nieruchomości, określenie jego obszaru, a także dobór nieruchomości podobnych do porównań (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., II OSK 1249/14). Zakwestionowanie jego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 1358/12 oraz z dnia 1 lutego 2017r., I OSK 721/15). Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca majątkowy udzielił również odpowiedzi na przedstawione przez skarżącą uwagi w toku postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).