I SA/Wa 2171/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. G. na orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie z dnia 13 września 2023 r. nr 022009781 w przedmiocie niezdolności do samodzielnej egzystencji postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Z. G. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie (dalej jako "lekarz orzecznik ZUS") z 13 września 2023 r. nr 022009781, którym nie uznano skarżącej jako niezdolnej do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na swoją ciężką sytuację zdrowotną i materialną oraz okoliczność, że lekarz orzecznik ZUS nie uwzględnił przy orzekaniu jej choroby onkologicznej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie (dalej jako organ" lub "ZUS") wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że zaskarżonym orzeczeniem z 13 września 2023 r. ustalono, że skarżąca nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżąca nie wniosła sprzeciwu od tego orzeczenia, jednak pismem z 24 października 2023 r. zobowiązano ją do wskazania, czy jej pismo z 20 września 2023 r. (tj. niniejsza skarga) należy jako sprzeciw taki potraktować. W świetle bowiem art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, zwanej dalej "komisją lekarską", w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Sprzeciw wnosi się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej Zakładu właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (ust. 2b). W przypadku zaś wydania decyzji stronie przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego, w terminie i według zasad określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania przez organ rentowy decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku (art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Stosownie zaś do art. 1 K.p.c. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, zgodnie z art. 2 K.p.c., powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, rozumie się sprawy, dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i § 3 K.p.c.). W tej sytuacji wniesiona przez skarżącą skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Obowiązkiem Sądu, do którego wpłynęła skarga, jest w pierwszej kolejności zbadanie jej dopuszczalności. Badanie to polega w szczególności na ustaleniu, czy sprawa przedstawiona pod rozstrzygnięcie Sądu mieści się w zakresie jego właściwości. Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przedmiotowa sprawa dotyczy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, którym nie uznano skarżącej jako niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Wyjaśnienie wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Stosownie do art. 14 ust. 2a ww. ustawy od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, zwanej "komisją lekarską", w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z powyższego wynika, że orzeczenie lekarza orzecznika, czy komisji lekarskiej ZUS nie ma charakteru autonomicznego, lecz stanowi podstawę dla organu rentowego do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy. Orzeczenie to podlega weryfikacji w pełnym zakresie w ramach postępowania sądowego, które toczy się wskutek odwołania od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podkreślenia wymaga, że sąd powszechny rozpoznając odwołanie od decyzji organu rentowego nie jest związany orzeczeniem lekarskim i może weryfikować zawarte w nim ustalenia medyczno-zawodowe. Skoro omawiane orzeczenie nie ma samodzielnego bytu, lecz stanowi element postępowania toczącego się w przedmiocie świadczeń ustalanych przez organ rentowy, to jego kontrola dokonywana jest według zasad obowiązujących w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2394/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Stosownie natomiast do art. 1 K.p.c. kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Zgodnie zaś z art. 476 § 2 i § 3 K.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, świadczeń odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (...), a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i § 3 K.p.c.). Stosownie z kolei do art. 4778 § 1 K.p.c., sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych - sądów okręgowych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Z powyższego wynika, że ww. sprawy, mimo że posiadają cechy właściwe dla spraw administracyjnych (jak chociażby wydanie decyzji i prawo do wniesienia odwołania), są jednak z mocy art. 1 K.p.c. sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym i jako cywilne na podstawie wyraźnego brzmienia art. 2 § 1 K.p.c. podlegają kognicji sądów powszechnych. Żadna inna ustawa nie przekazuje ich do właściwości innych sądów, w tym administracyjnych. W tej sytuacji przedmiotem skargi nie może być orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w przedmiocie stwierdzenia braku niezdolności do samodzielnej egzystencji, gdyż nie jest to decyzja z zakresu ubezpieczeń społecznych, należąca do kategorii orzeczeń wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Co istotne przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli w zakresie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Orzeczenie takie nie może być w żadnym przypadku przedmiotem samodzielnej skargi - ani do sądu administracyjnego ani sądu powszechnego. Dopiero decyzja ZUS wydana na podstawie takiego orzeczenia może być kontrolowana na drodze sądowej - ale przez sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny (por. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 12 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Wa 1951/12, w Gorzowie Wlkp. z 23 lutego 2011 r. sygn. II SA/Go 54/11, w Rzeszowie z 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 661/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczy decyzji, postanowienia, czy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na marginesie jedynie wskazać należy, że z akt sprawy nadesłanych przez organ wynika, że poza przekazaniem niniejszej skargi do Sądu, ZUS pismem z 24 października 2023 r. wezwał jednocześnie skarżącą do wskazania, czy skargę tę należy traktować jako sprzeciw od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, umożliwiając tym samym skarżącej prawidłowy sposób jego zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.