III OSK 3035/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 927/23 w sprawie ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 24 marca 2023 r., znak ZAG.071.5.8.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 927/23, odrzucił skargę Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak ZFK.0143.9.2023 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu; skargę wniesie podmiot uprawniony, została złożona w terminie oraz spełnia inne wymogi formalne. Brak którejkolwiek z podanych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. Następnie Sąd podał, że zgodnie z art. 52 § 1 pi § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak żalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...], który działa jako organ I instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które skarżący mógł wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym został pouczony. Skarżący natomiast skierował skargę do WSA w Warszawie. Ewidentnym jest zatem, że w postępowaniu skarżący nie wyczerpał toku instancji. Tym samym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji odrzucił złożoną skargę, jako niedopuszczalną. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na decyzję jako niedopuszczalnej, wobec niewyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w postaci odwołania do SKO, podczas gdy skarżącemu przysługiwał jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji pozostawał uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu do WSA w Warszawie – stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a. 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego ocenę prawidłowości toku rozumowania oraz rozstrzygnięcia Sądu, w szczególności poprzez pominięcie w pisemnym uzasadnieniu: ▪ oceny statusu Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w kontekście katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), tj. czy Dyrektor ośrodka pomocy społecznej został zakwalifikowany jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy też jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p. ▪ wyjaśnienia z jakich powodów Sąd uznał, że Dyrektor MOPS działał w sprawie jako organ I instancji; 3. art. 4 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że Dyrektor MOPS pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy niewątpliwie jest on podmiotem reprezentującym jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., co rzutuje na konieczność stosowania art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 P.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 P.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 zwrotu "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na braku przedstawienia toku rozumowania Sądu i braku odniesienia się do stanowiska skarżącego zawartego w skardze, a dotyczącego dopuszczalności wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję organu. Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., II GSK 1417/18). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W skierowanej do Sądu pierwszej instancji skardze na decyzję Dyrektora MOPS z dnia 24 marca 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej skarżący podkreślił, iż w razie wydania przez dyrektora ośrodka pomocy społecznej decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu przysługują środki prawne w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (fakultatywnie) albo skargi do sądu administracyjnego, a nie - wbrew stanowisku organu - odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (vide przykładowo: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2373/17). Sąd pierwszej instancji pominął to stanowisko i nie odniósł się do podniesionej kwestii. W istocie Sąd przyjął argumentację organu, co do konieczności odrzucenia skargi, natomiast całkowicie pominął odmienne stanowisko strony w tym zakresie. Brak argumentacji Sądu pierwszej instancji we wskazanym zakresie uniemożliwia dokonanie weryfikacji, czy stanowisko Sądu o niewyczerpaniu środków zaskarżenia przez skarżącego, jest prawidłowe. Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14, wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.