II SA/Kr 646/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 marca 2023 r. (oznaczonej z 2022 r.) znak: KR.RUZ.4217.7.2022 w przedmiocie nakazu przebudowy urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 17 marca 2022 roku, znak: KR.ZUZ.1.4214.9.2020.MR, Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach nałożył na właścicieli działki nr [...] obręb [...] Chęciny obowiązek rozbiórki elementów przebudowy rowu do jego parametrów pierwotnych, przebudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Od powyższej decyzji odwołał się Z. K. w związku z brakiem akceptacji obowiązków nałożonych decyzją. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW Wody Polskie decyzją z 31 marca 2023r. nr KR.RUZ.4217.7.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) kpa: uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I orzekł o nałożeniu na Z. K., J. A. K. , J. W. K., Z. W. B., B. M. M., współwłaścicieli działki nr [...] obręb [...] Chęciny, obowiązek rozbiórki istniejącej zabudowy na rowie, przebudowanym bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, uchylił decyzję w pkt 2 i ustalił termin wykonania obowiązku rozbiórki zabudowy rowu, do dnia 31 maja 2023 r., pozostała część orzeczenia nie uległa zmianie. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ l Instancji potwierdził wykonanie przebudowy odcinka rowu, polegającej na jego częściowym zarurowaniu i częściowym zabudowaniu płytami betonowymi, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach pismem z dnia 12 października 2021 r. zwrócił się do wszystkich współwłaścicieli dz. nr [...] obręb [...] Chęciny o przedłożenie informacji, czy jako właściciele gruntu będą występować z wnioskiem o zalegalizowanie zrealizowanej przebudowy rowu, wykonanej bez pozwolenia wodnoprawnego, wyznaczając im 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. Jednocześnie Organ l Instancji, poinformował, że właściwym organem w sprawach związanych z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych jest wyłącznie PGW WP, a nie gmina. Pismem z dnia 30 października 2021 r. Z. K. poinformował, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem PGW WP, gdyż prace wykonane na w/w nieruchomości zostały wykonane zgodnie z przepisami. Skarżący stwierdził, że utwardzenie gruntu poprzez np. nawiezienie kruszywa i jego ubicie, ułożenie kostki, elementów betonowych czy płyt na uprzednio przygotowanej powierzchni nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne budowlanej. W odpowiedzi na w/w pismo Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach pismem z dnia 15 listopada 2021 r., znak: KR.ZUZ.1.4214.9.2020.MR, poinformował, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy Prawa wodnego, zgodnie z którym rów stanowi urządzenie wodne (art. 16 pkt 65) lit a) ustawy Prawo wodne) i jego przebudowa wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie Organ l Instancji ponownie wezwał wszystkich współwłaścicieli dz. nr [...] obręb [...] Chęciny o przedłożenie informacji, czy jako właściciele gruntu będą występować z wnioskiem o zalegalizowanie zrealizowanej przebudowy rowu, wykonanej bez pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia 25 listopada 2021 r. Z. K. ponownie poinformował, że: "nie wykonywaliśmy żadnego rowu, jedynie ze względów użytkowania dokonaliśmy prac polegających na konserwacji tj. odczyszczeniu i odmuleniu istniejącego zaniżenia terenowego. To zaniżenie w terenie funkcjonuje już od kilkudziesięciu lat tj. od 40-50 lat". Przedmiotem prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach było wykonanie przebudowy odcinka rowu, polegające na jego częściowym zarurowaniu i częściowym zabudowaniu płytami betonowymi, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 16 pkt 65) ustawy Prawo wodne Ilekroć w ustawie jest mowa o: urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów (...). W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy Prawo wodne "przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji". Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wykonanie umocnienia rowu oraz jego zarurowanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Organu l Instancji był art. 190 ustawy Prawo wodne. W sytuacji stwierdzenia samowoli wodnoprawnej Organ l instancji winien umożliwić właścicielowi legalizację, a więc w pierwszej kolejności powinien poinformować właściciela urządzenia o możliwości legalizacji i wyznaczyć termin na złożenie wniosku w tej sprawie. Dopiero w sytuacji, kiedy właściciel urządzenia nie wystąpi z wnioskiem o legalizację lub nie uzyska decyzji o legalizacji, w myśl art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne Organ l Instancji winien nałożyć obowiązek likwidacji urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego, na właściciela nieruchomości i określić warunki likwidacji oraz jej termin. Z przytoczonych zapisów art. 190 ustawy Prawo wodne wynika, że postępowanie zarówno legalizacyjne jak i mające na celu likwidację urządzenia wodnego, prowadzi się względem właściciela tego urządzenia. Ustawa Prawo wodne nie normuje kwestii związanych z własnością urządzeń wodnych zlokalizowanych w gruncie nie pokrytym wodami płynącymi, wobec tego Organ l Instancji, nakładając obowiązek likwidacji, winien kierować się przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny. Ustawa ta stanowi: w art. 47. § 1. Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. § 2. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. § 3. Przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych; w art. 48. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania; w art. 191. Własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka o nr [...] obręb Chęciny, na której wykonano bez pozwolenia wodnoprawnego przebudowę urządzenia wodnego - rowu, jest własnością Z. K., J. A. K. J. W. K., Pana Z. W. B., B. M. M., a więc w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa, właścicielem znajdującego się na niej urządzenia wodnego są również wskazane powyżej osoby. Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach spełnił wymóg poinformowania właścicieli urządzenia o możliwości legalizacji wykonanej przebudowy i skutkach prawnych jej braku. Właściciele w/w nieruchomości nie skorzystali z przysługującego prawa. W sytuacji braku wniosku o legalizację, Organ w oparciu o cytowany powyżej przepis art. 190 ust 13 ustawy Prawo wodne, zobowiązany jest przywrócić stan zgodny z prawem i określić warunki wykonania obowiązku wobec właścicieli urządzenia. Kompetencja Organu co do zasady ma charakter związany, gdyż przepis posługuje się sformułowaniem "nakłada (...) obowiązek", a nie "może nałożyć". Natomiast warunki obowiązku zostają ustalone w sposób uznaniowy, aby zapewnić możliwość wykonania decyzji. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja przewidziana w art. 190 ust. 14 tj.. kiedy likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych. Taka sytuacja w niniejszym przypadku nie ma miejsca, bowiem jak wynika z akt sprawy, wykonanie rowu i zmiana sposobu odprowadzania wód była powodem zalewania działek przyległych. Z. K. w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że jedynie adresat wymagał doprecyzowania oraz termin realizacji rozbiórki; - art. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne poprzez nieprawidłowe ustalenie, że umocnienie rowu płytami i częściowe jego zarurowanie, wymaga pozwolenia wodnoprawnego; - art. 188 ust 1 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że prace związane z umocnieniem istniejącego rowu płytami chodnikowymi oraz częściowe zarurowanie - są pracami innymi, aniżeli prace związane z prawidłowym utrzymaniem urządzenia wodnego; - art. 3 ust 7a prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe ustalenie, że wykonanie przebudowy rowu wiąże się ze zmianą jego charakterystycznych parametrów takich jak głębokość, szerokość, nachylenie skarp, w sytuacji gdy pojęcie "przebudowa" zostało zdefiniowane na gruncie prawa budowalnego i należy przez nie rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; - błędne ustalenie, że umocnienie rowu nie nastąpiło w latach 60/70-tych XXw poprzez odwołanie się do danych dostępnych na mapach geoportalu, w sytuacji gdy z map tych wynika, że rów mógł być orurowany i/lub też częściowo wyłożony płytami chodnikowymi co najmniej na dostępnych zdjęciach z 1992r. - niewykonalność w/w decyzji z uwagi na sformułowanie nakazu rozbiórki jako przywrócenie parametrów poprzednich rowu, w sytuacji jednoczesnego braku określenia w/w parametrów pierwotnych, a także brak doprecyzowania czy nakaz obejmuje usuniecie wszystkich umocnień rowu, dokonanych również na działkach innych niż działka nr [...] obr [...] Chęciny - co czyni w/w decyzję nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile teoretyczne rozważania organu odnośnie przepisów prawa materialnego należy uznać za prawidłowe, to jednak w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, nie można jednoznacznie stwierdzić, że orzeczony nakaz jest zgodny z prawem, a w sprawie mają zastosowanie przywołane przez organ przepisy. Związane jest to z nienależycie ustalonym przez organ stanem faktycznym, w szczególności w kontekście konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że kwestionowana przez organ przebudowa rowu miała miejsce kilkadziesiąt lat temu. Być może zarzut ten nie jest trafny, niemniej jednak organ winien był jednoznacznie ustalić w tym zakresie stan faktyczny. Kwestia daty wykonania robót polegających na częściowym zarurowaniu rowu i częściowym zabudowaniu go płytami betonowymi ma istotne znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, które w czasokresie wskazanym przez skarżącego uległy istotnej zmianie. Nie jest w tym zakresie wystarczającym ogólnikowe powołanie się przez organ na mapy geoportalu, ponieważ z akt sprawy nawet nie wynika, gdzie przedmiotowy rów się znajduje. Organ w toku postępowania nie zrobił bowiem żadnego szkicu, z którego wynikałoby co konkretnie było przedmiotem kontrolowanego postępowania. Zdjęcia wykonane przez organ i uczestniczkę nie są opisane, nie wiadomo co dokładnie na nich przedstawiono i gdzie te sfotografowane obiekty znajdują się w terenie. Podkreślenia natomiast wymaga, że z akt administracyjnych wynika, że rów którego fragment został przebudowany, przebiega przez kilka działek. Z drugiej natomiast strony działka, której skarżący jest współwłaścicielem jest działką obiektywnie dużą, jej powierzchnia wynosi ok. 75 arów i bez szczegółowych informacji gdzie po tej działce przebiega przedmiotowy rów, nie ma nawet jak zweryfikować twierdzeń organu co do tego, że ze zdjęć z geoportalu ma jakoby wynikać, że przebudowa rowu miała miejsce później niż wskazuje skarżący. Generalnie należy stwierdzić, że stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych jest niepełny, a sam organ dość pobieżnie podszedł do niniejszej sprawy. Widoczne jest to choćby z samej decyzji, która poza błędami, które organ sam sprostował, zawiera ponadto błędy co do daty wydania decyzji, czy co do pouczenia. Dlatego w ponownym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy i dokona na jego podstawie ustaleń, które będą weryfikowalne, będzie z nich wynikać gdzie przedmiotowy rów się znajduje oraz kiedy dokonano jego przebudowy. Dopiero wtedy organ wyda decyzję stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w/w ustawy zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 780 zł., na którą składa się zwrot wpisu od skargi w wysokości 300 zł. oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.