I OSK 2041/22

SENTENCJA Dnia 8 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 282/22 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Domu Dziecka w [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Powiatu [...] na rzecz Wojewody Wielkopolskiego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 lipca 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Kaliskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XLI/375/2021 w sprawie uchwalenia Statutu Domu Dziecka w Liskowie - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 4; 2. zasądził od Powiatu Kaliskiego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Kaliskiego nr XLI/375/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia statutu Domu Dziecka w Liskowie (dalej również jako: "Uchwała"), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm. – dalej również jak: "u.o.a.n."). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na § 4 Uchwały, który stanowi, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego." Zdaniem skarżącego, rada bezzasadnie przyjęła, że Uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wskazano, że uchwała ta nie stanowi, aktu wymienionego w art. 13 u.o.a.n., oraz nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podkreślono, że Statut Domu Dziecka w Liskowie zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania tego ośrodka oraz jego strukturą organizacyjną. W odpowiedzi na skargę Starosta Kaliski wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie podnosząc, że na podstawie ar. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 528 – dalej jako: u.p.s.) statuty stanowią akty prawa miejscowego. Podkreślono, że Dom Dziecka w Liskowie jest jednostką budżetową Powiatu Kaliskiego realizującą zadania publiczne powiatu i statut ten "reguluje coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki". Treść tego statutu wpływa na sytuacje prawną obywatela, a adresatami przepisów ujętych w tym statucie są mieszkańcy powiatu. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe stało się udzielenie odpowiedzi, czy statut jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na zasadzie art. 13 pkt. 2 u.o.a.n., który stanowi, że publikacji w dzienniku urzędowym województwa podlegają: "akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy". Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy statut jednostki budżetowej (Domu Dziecka w Liskowie) został skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżony statut jednostki budżetowej, nadany na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020r., poz. 920 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2022, poz. 528 – dalej jako: "u.s.p.") oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. – dalej jako: "u.f.p.") w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020, poz. 821 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2022, poz. 447 – dalej jako: "u.w.r.p.z.") - wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę - nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego. Żaden z wymienionych przepisów, stanowiących podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej, nie wskazuje na ustanowienie aktu (statutu), który określa obowiązki i uprawnienia innym osobom (podmiotom). Postanowienia zaskarżonego statutu nie są kierowane do ewentualnych wychowanków tej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Przepis art. 11 ust. 2 u.f.p. wskazuje na niezbędne elementy statutu jednostki (nazwa, siedziba i przedmiot działalności), nie czyniąc go aktem prawa miejscowego. Ponadto, w judykaturze zauważa się, że skoro organ stanowiący nadaje statut jednostce budżetowej przy jej tworzeniu, a akt o utworzeniu takiej jednostki nie jest aktem prawa miejscowego, to tym samym należy także odmówić statutowi jednostki budżetowej przymiotu aktu prawa miejscowego. W świetle powyższych wywodów, Sąd I instancji zaakcentował, że Statut Domu Dziecka w Liskowie składa się z 5 rozdziałów. Rozdział I "Postanowienia ogólne" Rozdział II "Cele i zadania", Rozdział III "Organizacja i Zarządzanie", Rozdział IV "Gospodarka Finansowa", Rozdział V "Postanowienia końcowe". W Rozdziale I Statutu, składającym się z § 1-3 zawarto postanowienia, że Dom Dziecka w Liskowie to jednostka organizacyjna Powiatu Kaliskiego działająca w formie jednostki budżetowej, z siedzibą w Liskowie. Wskazano, że jest to placówka opiekuńczo-wychowawcza typu socjalizacyjnego, przeznaczona dla 14 wychowanków, obszarem jej działania jest teren obejmujący powiat kaliski, a nadzór nad jej działalnością sprawuje Starosta Kaliski. W kwestii tej regulacji Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 4 pkt 2-3a u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: promocji i ochrony zdrowia (pkt 2); pomocy społecznej (pkt 3); wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (pkt 3a); polityki prorodzinnej (pkt 4). Na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z. piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Pieczę zastępczą organizuje powiat. To ustawodawca zatem wskazał powiat jako tę jednostkę samorządu terytorialnego, która odpowiedzialna jest za realizację tego zadania i jeżeli z unormowania prawnego nie będzie wynikało, kto jest odpowiedzialny za realizację określonego zadania, oznacza to, że w tym zakresie należy ono do powiatu i działających w jego imieniu organów i podmiotów. Przepis art. 32 ust. 2 u.w.r.p.z. zawiera domniemanie kompetencji po stronie powiatu i jego organów (S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 32). W Rozdziale II Statutu, składającym się z § 4-6 wymieniono zadania jednostki, wskazując, że jednostka ta została powołana do wykonywania zadań z zakresu pieczy zastępczej m.in., zaspakajanie niezbędnych potrzeb dzieci, w szczególności bytowych, rozwojowych, emocjonalnych, społecznych, religijnych (pkt 1), realizowanie przygotowanego we współpracy z asystentem rodziny planu pomocy dziecku (pkt 2), umożliwianie kontaktu dziecka z rodzicami i innymi osobami bliskimi, chyba że sąd postanowi inaczej (pkt 3), podejmowanie działań w celu powrotu dziecka do rodziny biologicznej, znalezienia rodziny przysposabiającej lub umieszczenia w rodzinnej pieczy zastępczej (pkt 4), zapewnianie dziecku dostępu do kształcenia dostosowanego do jego wieku i możliwości rozwojowych (pkt 5), zapewnianie korzystania przez dzieci z przysługujących świadczeń zdrowotnych (pkt 6), obejmowanie dziecka działaniami terapeutycznymi (pkt 7). W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przepis § 5 Statutu Domu Dziecka w Liskowie stanowi powtórzenie przepisu art. 93 ust. 4 u.w.r.p.z. W przepisie 93 ust. 4 u.w.r.p.z. zawarto unormowanie mające charakter generalny, które odnosi się do wszystkich typów placówek opiekuńczo-wychowawczych. Przepisem tym określono zadania, które placówka obowiązana jest wykonywać. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że katalog zadań przypisanych >ustawowo< każdej placówce opiekuńczo-wychowawczej (art. 93 ust. 4 u.w.r.p.z.), powtórzony jedynie w Statucie konkretnej jednostki budżetowej (Domu Dziecka w Liskowie) posiada charakter normatywny. Przepis § 5 Statutu ma wyłącznie >charakter informacyjny< na temat uregulowań wynikających z art. 93 ust. 4 u.w.r.p.z. Tymczasem, akty prawa miejscowego muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się. Podobnie przepis § 6 Statutu ma charakter informacyjny odwołujący się do wartości, przywołanych w preambule ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i uregulowań Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. W Rozdziale III Statutu określono kompetencje Dyrektora Domu Dziecka w Liskowie w zakresie określenia struktury organizacyjnej i szczegółowego zakresu zadań tej jednostki (§ 7) oraz kierowania pracą tej jednostki, jego zatrudnienia, umocowania do działania, sprawowania kontroli wewnętrznej, wykonywania praw i obowiązków pracodawcy, zarządzania funkcjonowaniem placówki, upoważnienia zastępcy Dyrektora na czas jego nieobecności (§ 8). W rozdziale IV Statutu wskazano, że Dom Dziecka w Liskowie jest jednostką budżetową i prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z u.f.p., działalność tej jednostki jest finansowana z budżetu Powiatu Kaliskiego, sporządza się sprawozdania finansowe i prowadzi rachunkowość. Zdaniem Sądu I instancji, wnikliwa analiza przepisów Statutu Domu Dziecka Liskowie wskazuje, że akt ten nie tworzy i nie zawiera norm, które miałyby znaczenie do osób korzystających z tej placówki. Akt ten w szczególności nie zawiera przepisów określających rodzaj dostępnych usług, bo jedyny przepis w tym zakresie (§ 5 Statutu) stanowi powtórzenie przepisu rangi ustawowej; a szczegółowy zakres zadań Domu Dziecka w Liskowie - stosownie do § 7 Statutu - ma zostać określony przez Dyrektora tego domu, a nie przez Radę Powiatu. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy charakter zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej nie jest aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 4 zaskarżonej Uchwały, że podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt. 2 u.o.a.n., co skutkuje nieważnością Uchwały – w części – zaskarżonej przez Wojewodę Wielkopolskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu Kaliskiego wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do przytaczanych przez Radę Powiatu Kaliskiego orzeczeń, prezentujących odmienną linię orzeczniczą względem stanowiska uzasadniającego uwzględnienie skargi, b) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Powiatu Kaliskiego nr XLl/375/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. i w konsekwencji błędne stwierdzenie nieważności § 4 uchwały pomimo, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzeczniczym uchwała regulująca organizację jednostki powiatu w drodze przyjęcia statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 pkt 2 u.o.a.n w zw. z art. 40 ust. 2 u.s.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż uchwały rady powiatu regulujące organizację jednostek powiatu mają charakter wewnętrzny, skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt i co za tym idzie nie stanowią aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że uchwała Rady Powiatu Kaliskiego nr XLI/375/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia statutu Domu Dziecka w Liskowie, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 40 ust. 2 u.s.p. stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym w sprawach wymagających uregulowania w statucie (pkt.1). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z przepisu tego nie wynika jednak, aby stanowiły akty prawa miejscowego uchwały w sprawach wymagających uregulowania we wszystkich statutach podjętych przez radę powiatu. Trafnie w tym względzie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego. Przyjmuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Akty normatywne powszechnie obowiązujące, objęte wymogiem publikacji , mają charakter generalno-abstrakcyjny, są skierowane do bliżej nieoznaczonego kręgu adresatów i nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Charakter prawny aktów nazywanych statutami nie jest jednolity, niektóre z nich np. statuty jednostek samorządu terytorialnego mają charakter aktów prawa miejscowego (m.in. statut powiatu – art. 12 pkt 1 u.s.p.), inne mają charakter aktów prawa wewnętrznego, jeszcze inne charakter aktów indywidualno-abstrakcyjnych. Akty prawa wewnętrznego, choć generalne, mają inny krąg adresatów – są nimi jednostki organizacyjnie podległe, podporządkowane lub nadzorowane lub ich pracownicy a nie podmioty zewnętrzne (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 353/07 (ONSAiWSA 2008/3/50 lub LEX nr 334311). Adresatem statutu w rozpoznawanej sprawie jest konkretna jednostka organizacyjna, której rada powiatu nadaje statut. Zawarte w uchwale (Statucie) regulacje nie mają cech norm abstrakcyjnych i generalnych. Są to regulacje o charakterze konkretnym, konstytuujace jednostkę organizacyjną, jaką jest Dom Dziecka w Liskowie oraz kierowane nie do ogółu pomiotów, ale do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych i kierownictwa tej jednostki. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że akt ten nie tworzy i nie zawiera norm rodzących skutki dla osób korzystających z tej jednostki, w szczególności nie zawiera przepisów określających rodzaj dostępnych usług, gdyż jedyny przepis w tym zakresie (§ 5 Statutu) stanowi powtórzenie przepisu rangi ustawowej, zaś szczegółowy zakres zadań tej jednostki ma zostać określony przez Dyrektora Domu w Liskowie (7 Statutu). W tym względzie zapisy statutu jedynie precyzują charakter i istotę działalności Domu Dziecka w Liskowie oraz określają jej strukturę organizacyjną. W związku z powyższymi wywodami należy przyjąć, że skoro akt prawny, którym Rada Powiatu Kaliskiego nadała statut Domowi Dziecka w Liskowie nie zawiera norm rodzących skutki dla osób uprawnionych do pobytu w takiej placówce oraz w nim przebywających, to tym samym nie nadaje temu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec tego, że Rada Powiatu Kaliskiego błędnie przyjęła, że przedmiotowy statut jest aktem prawa miejscowego, stąd sprzeczne z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów postanowienie o publikacji i wejściu w życie tego statutu, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, a Sąd w sposób prawidłowy odniósł się do okoliczności sprawy oraz w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Fakt nieodniesienia się przez Sąd I instancji do treści konkretnego orzeczenia innego sądu wojewódzkiego, nie przesądza, iż sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy w sposób dogłębny, pełny i właściwy. Poszczególne orzeczenia sądowe, przywoływane na poparcie określonych stanowisk, są jedynie wzmocnieniem zawartych w nich argumentacji. Nie stanowią natomiast podstawy rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.