III OSK 4997/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 379/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji "L." z siedzibą w W. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 542/19 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Fundacji "L." z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 379/20 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji "L." z siedzibą w W. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 542/19. Niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem Stowarzyszenia [...] z [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanym do Fundacji. Wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 17/17 (utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 289/18) WSA w Warszawie m.in. zobowiązał organ do rozpatrzenia rzeczonego wniosku. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 542/19 uchylił decyzję Fundacji z [...] grudnia 2018 r. odmawiającą udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku Fundacja wezwała Stowarzyszenie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, a następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówiła jej udostępnienia. Rozpoznając skargę Stowarzyszenia na bezczynność Fundacji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z [...] listopada 2016 r. (po wyroku) Sąd I instancji wywodząc, że w przedmiotowej sprawie kluczowa jest data otrzymania przez organ prawomocnego wyroku WSA z 10 września 2019 r. (tj. 27 listopad 2019 r.) od której należy liczyć terminy określone w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że zostały one dotrzymane, ponieważ organ po otrzymaniu wyroku, w dniu [...] grudnia 2019 r. wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnie istotnego interesu, [...] grudnia 2019 r. wpłynęła odpowiedź, a [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję, doręczoną Stowarzyszeniu [...] stycznia 2020 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 36 pkt 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 k.p.a. i art. 33 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące organu administracji, może w toku rozpoznawania sprawy pominąć pełnomocnictwo strony złożone wcześniej przed sądem, obejmujące reprezentację tak przed sądami administracyjnymi jak i organami administracji; 2/ art. 40 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. – przez niezasadne przyjęcie, że doręczenie decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, pozwala na przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o bezczynności organu; 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że pismo określane jako decyzja zostało skutecznie doręczone skarżącemu, chociaż nie zostało ono doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, co pozwalałoby na przyjęcie, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu. W oparciu o powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego, wymierzenie organowi grzywny wedle uznania Sądu i orzeczenie o kosztach postępowania. Nadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzekło się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Nadto w piśmie z [...] maja 2022 r. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy głównej z 12 sierpnia 2021 r. prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla W. w W. III Wydział [...], sygn. akt [...] zawierającego zeznania S.O. w których potwierdza on fakt odebrania i zapoznania się z treścią decyzji z [...] stycznia 2020 r. Natomiast Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. wniosło o dopuszczenie dowodu z odpisu nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] marca 2022 r., sygn. akt [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, które oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło bezczynność organu w doręczeniu decyzji wydanej po wyroku WSA z 10 września 2019 r. Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym bezczynność zachodzi wówczas gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Z kolei z treści art. 149 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, co oznacza, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzi bezczynność, gdyż organ w określonym terminie podjął prawem przewidziane działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika bezsprzecznie, że Fundacja wydała w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję, którą odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność oraz czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. W przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może badać treści decyzji, ani analizować czy wydana decyzja spełnia wymogi formalne. Skoro w niniejszej sprawie organ załatwił sprawę w formie przewidzianej prawem, to nawet przyjmując, że błędnie doręczył swoje rozstrzygnięcie, to nie można uznać, że podejmując takie działania organ nie uwolnił się od zarzutu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17, zgodnie z którym: "jeżeli organ wydał decyzję administracyjną i podjął działania zmierzające do jej doręczenia czyniąc to w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności. Z punku widzenia kryterium bezczynności istotne jest badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji." Podzielić należy również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1296/17, zgodnie z którym decyzja zaczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji. Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność organu przyjmując, że organ na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do wniosków dowodowych złożonych zarówno przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie jak i organ wyjaśnić należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu przez sąd administracyjny możliwe jest tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Decyzja w tej materii należy za każdym razem do sądu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie wnioski dowodowe z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację i bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.