II GSK 231/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1309/22 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 marca 2022 r. nr EA-I-132/82/22 w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1309/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Komendanta Głównego Policji, zwanego dalej także "organem" lub "organem odwoławczym", z dnia 11 marca 2022 r., nr EA-I-132/82/22, w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 29 września 2021 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, zwanego dalej także "organem pierwszej instancji", z wnioskiem o wpisanie go na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skarżący przedłożył dokumenty, wymagane przepisami ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r. poz. 1995 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w tym orzeczenia lekarskie oraz psychologiczne z dnia 28 września 2021 r. stwierdzające posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Postanowieniem z dnia 15 października 2021 r. Komendant Miejski Policji w Katowicach stwierdził, ze skarżący posiada nienaganną opinię, ustalono również, że skarżący nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym. Organ pierwszej instancji, korzystając z uprawnienia określonego w art. 34 ustawy, złożył odwołania od orzeczeń: lekarskiego oraz psychologicznego przedłożonych przez skarżącego. Z informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach wynikało, że skarżący nie zgłosił się na badania lekarskie oraz psychologiczne w trybie odwoławczym, wobec czego organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. odmówił mu wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyznał rację organowi pierwszej instancji, że skorzystał z przysługującego mu prawa i wniósł odwołanie od pozytywnych dla skarżącego orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, skoro zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego służy odwołanie wniesione na piśmie, zarówno osobie ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub posiadającej taki wpis, jak i pracodawcy oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji. W takim przypadku, dopiero orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne, ponieważ potwierdza, że osoba ubiegająca się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań. Organ odwoławczy uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego, iż odwołania od orzeczeń były niedopuszczalne. Wniesienie odwołań nie jest obwarowane jakimikolwiek warunkami, nie trzeba wykazywać zasadności skorzystania z przysługujących uprawnień. Już sama subiektywna wątpliwość uprawnionego podmiotu co do prawidłowości wydanego orzeczenia uprawnia do jego zaskarżenia. Wbrew poglądowi strony, organ Policji nie miał obowiązku takich odwołań doręczać też stronie. Komendant Główny Policji opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyjaśnił, iż nie ma w tej sprawie prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem wszczęcie postępowania karnego względem kwalifikowanego pracownika ochrony za przestępstwo umyślne, co z kolei zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu takiej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 Kodeksu karnego i art. 212 § 1 Kodeksu karnego w związku z art. 34 ustawy poprzez wykorzystanie zatartego skazania w uzasadnieniu odwołania i przyjęciu tego za jedyną podstawę odwołań od orzeczeń lekarskich z dnia 28 września 2021 r. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Zarzut dotyczył także przyjęcia przez organy za podstawę odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony faktu odmowy stawienia się na badanie w Poradni Do Spraw Odwołań Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy pomimo zarzutów dotyczących pogwałcenia instytucji zatarcia skazania. Sąd I instancji, oddalając skargę, w pierwszej kolejności przywołał i wyjaśnił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o ochronie osób i mienia. Następnie stwierdził, że skarżący nie może odebrać organowi prawa do zaskarżenia złożonych orzeczeń lekarskiego czy psychologicznego. I odwrotnie. Gdyby skarżący uzyskał negatywne dla siebie orzeczenie - także byłby uprawniony do jego zaskarżenia. Oznacza to, że samo złożenie odwołania przez podmiot uprawniony podważa złożone orzeczenie i uruchamia procedurę odwoławczą, której finalnym skutkiem jest ostateczne orzeczenie lekarskie lub psychologiczne. Zdaniem Sądu I instancji skutkiem uruchomienia procedury odwoławczej jest wydanie orzeczenia, które potwierdza, bądź nie potwierdza, że osoba ubiegająca się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań. Uruchomienie skutecznej procedury odwoławczej oznacza, że załączenie do wniosku o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej orzeczenia lekarskiego i psychologicznego z dnia 28 września 2021 r. nie stanowi wypełnienia obowiązku określonego w art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy. Organy Policji, w przypadku złożonego odwołania związane są orzeczeniem wydanym w trybie odwoławczym, jako ostatecznym. Brak takiego orzeczenia z powodu nie stawienia się wnioskodawcy uniemożliwia wydanie orzeczenia ostatecznego, zaś jego brak oznacza, że skarżący nie wykazał posiadania zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Sąd I instancji uznał, że argumentacja podnoszona przez organ pierwszej instancji w odwołaniu od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 106 Kodeksu karnego oraz art. 212 § 1 Kodeksu karnego. Powołane przepisy prawa karnego nie były podstawą prawną jej wydania. To nie skazanie skarżącego w przeszłości, które uległo zatarciu, jest podstawą do odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, tylko fakt, że nie stawił się na badania lekarskie i psychologiczne w trybie odwoławczym, a tym samym nie potwierdził posiadania zdolności do wykonywania zadań pracownia ochrony fizycznej. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił W. K. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 29 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decyzja administracyjna Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 25 stycznia 2022 r. o odmowie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, jest prawidłowa; 2. art. 34 ustawy o ochronie osób i mienia w związku z art 106 Kodeksu karnego i art. 212 § 1 Kodeksu karnego, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że oparcie uzasadnienia odwołania na przesłankach, które nie istnieją, ponieważ wyrok sądowy stwierdzający ich istnienie uległ zatarciu, nie ma znaczenia dla skuteczności wniesienia odwołania, podczas gdy odwołanie bez uzasadnienia nie powinno wywołać przewidzianych prawem skutków prawnych., co w konsekwencji prowadzić powinno do uznania, że skarżący poddał się w sposób prawidłowy wymaganym badaniom, a organ nie wniósł skutecznie odwołania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 34 ustawy, polegającego na nieskontrolowaniu z urzędu kwestii skutków prawnych konstrukcji uzasadnienia odwołania wniesionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na podstawie wyroku sądu karnego, który uległ zatarciu. W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. Wskazano, ze w sprawie sporna pozostaje możliwość oparcia odwołania o nieistniejące przesłanki stanowiące uzasadnienie przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu złożonego sprawie odwołania, co było niedopuszczalne i pozbawione podstawy prawnej w ocenie skarżącego, podano informacje, że w przeszłości był on skazany, opisano zarzuty stawiane skarżącemu w postępowaniu karnym. Natomiast brak było jakiejkolwiek informacji, że skazanie uległo zatarciu z mocy prawa. Odwołanie w takiej formie i z podaniem takich informacji uzasadniających odwołanie wyraźnie zniesławiało skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie osób i mienia, nadal zwanej "ustawą". Zawód pracownika ochrony jest zawodem podlegającym reglamentacji administracyjnej, który mogą pełnić osoby o określonych wymogach, a jednym z nich jest posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań, stwierdzonej orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy stanowi, że odmowa wpisu na listę następuje w formie decyzji administracyjnej właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy, tj.: nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań stwierdzonej orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Brak zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy dokonania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wydania odmiennej decyzji w takim stanie faktycznym. Należy podkreślić, że osoba ubiegająca się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej musi mieć potwierdzone ostatecznymi orzeczeniami lekarskim i psychologicznym. Jest to o tyle istotne, że w art. 34 ustawy przewidziano możliwość wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Możliwość ta przysługuje osobie ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub posiadającej taki wpis, pracodawcy oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Odwołanie wnosi się do podmiotu odwoławczego wymienionego w art. 34 ust. 3 ustawy. Wniesienie odwołania powoduje, że w trybie odwoławczym przeprowadza się ponowne badanie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (art. 30 ust. 5 ustawy). W razie wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego osoba ubiegająca się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej obowiązana jest poddać się ponownie badaniu przed odwoławczą jednostką diagnostyczną bez względu na to który z uprawnionych podmiotów wniósł odwołanie. W rozpoznawanej sprawie na skutek niestawienia się skarżącego na wyznaczone w trybie odwoławczym terminy badania lekarskiego i psychologicznego, nie doszło do wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, o którym mowa w art. 34 ust. 6 ustawy, a co za tym idzie nie doszło do ostatecznego potwierdzenia w trybie odwoławczym posiadania przez skarżącego zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej. Należy to interpretować jako brak potwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy co prowadzi do obligatoryjnej odmowy wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej z uwagi na niespełnienie wymagań ustawowych. Brak ostatecznego potwierdzenia posiadania zdolności fizycznej i psychologicznej, w przypadku wszczęcia postępowania odwoławczego określonego w art. 34 ustawy, w świetle zapisów art. 29 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, wypełnia przesłankę obligatoryjnej odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 34 ustawy w związku z art. 106 i 212 § 1 Kodeksu karnego. Art. 34 ustawy nie jest bowiem przepisem prawa materialnego lecz przepisem prawa procesowego – reguluje procedurę odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Natomiast gdy chodzi o art. 106 i 212 § 1 Kodeksu karnego, to wskazane przepisy nie zostały naruszone, gdyż ani organy administracji obu instancji, ani Sąd I instancji nie stosowały tych przepisów w niniejszej sprawie. To nie skazanie skarżącego w przeszłości, które uległo zatarciu, było podstawą do odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, lecz okoliczność, że nie stawił się on na badania lekarskie i psychologiczne w trybie odwoławczym, a tym samym nie potwierdził posiadania zdolności do wykonywania zadań pracownia ochrony fizycznej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 34 ustawy polegającego na nieskontrolowaniu z urzędu kwestii skutków prawnych konstrukcji uzasadnienia odwołania wniesionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na podstawie wyroku sądu karnego, który uległ zatarciu. W granicach przedmiotowych sprawy administracyjnej odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie mieści się orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne. Orzeczenia te mają bowiem charakter opinii biegłego, w której potwierdzają posiadanie lub zaprzeczają posiadaniu zdolności fizycznych i psychologicznych przez osobę ubiegającą się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. To że prawodawca przewidział w art. 34 ustawy swoisty tryb odwołania od orzeczenia jednostki diagnostycznej pierwszego stopnia nie oznacza, iż ostateczne orzeczenie stanowi władczy akt (lub czynność) organu administracji podejmowany w granicach sprawy zakończonej decyzją o odmowie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, który sąd administracyjny mógłby kontrolować merytorycznie i co do którego sąd administracyjny mógłby stosować środki przewidziane w ustawie na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Z tego względu w granicach przedmiotowych kontroli (rozpoznania sprawy) sądu administracyjnego nie mieści się ani treść orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, ani treść uzasadnienia odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot od orzeczenia jednostki diagnostycznej pierwszego stopnia do jednostki diagnostycznej wskazanej w art. 34 ust. 3 ustawy. W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.