II OSK 1344/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 631/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Łd 631/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenie na budowę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) - w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez przyjęcie, że uzyskanie pozwolenia na budowę przez skarżącą jest w realiach niniejszej sprawy wymagane podczas gdy obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej nie można interpretować rozszerzające na kategorie przedsięwzięć niewymienione we ww. rozporządzeniu. 2. Naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2016 r., II SA/Łd 203/16 przesądził, że w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę wymagane było uzyskanie decyzji środowiskowej, podczas gdy wyrok ten jedynie uchylił wcześniejsze decyzje środowiskowe i nie przesądza o obowiązku posiadania takiej decyzji w procesie budowlanym. Ponadto wyrok ten wiąże sąd jedynie w zakresie wyrażonym w sentencji tj. w zakresie uchylającym; b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę budynku magazynowego asortymentu i urządzeń z wykorzystaniem istniejących fundamentów na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...], [...] i [...], obręb W., gmina W., podczas gdy w sprawie zachodzą co prawda nowe okoliczności, ale nie są one istotne dla rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie w ogóle brak było obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, zatem uchylenie już wydanej nie mogło stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Strona skarżąca podniosła, że skoro wybudowanie budynków magazynowych i chłodni nie jest uznane, za przedsięwzięcie oddziaływujące lub mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, to nie można w drodze wykładni rozszerzającej uznać, że inwestycja ta wymaga decyzji środowiskowej. Magazyn i chłodnia nie muszą być wcale wykorzystywane na cele związane z innym istniejącym już zakładem skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na zakres kognicji, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie, tak jak Sąd I instancji, a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony środek zaskarżenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust. 1 pkt 95 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast podstawę orzeczenia Sądu wojewódzkiego stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. nie odwołując się w ogóle do przepisów p.p.s.a., które miałby naruszyć Sąd Wojewódzki. W toku rozpoznawania sprawy Sąd nie stosuje przepisów prawa materialnego, nie może zatem ich naruszyć. Sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a., a zatem przepisy tej ustawy mogą zostać przez sąd administracyjny naruszone. Za wadliwe należy także uznać same zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia norm prawa materialnego. Przepis art. 35 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu procedowania przez organ II instancji, liczył 8 ustępów, a ust. 1 i 6 dzieliły się na dalsze jednostki redakcyjne, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał, który konkretnie przepis został naruszony w toku postępowania, nie powołał również żadnego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który w jego ocenie został naruszony. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera odniesienia do żadnych jednostek redakcyjnych art. 35 Prawa budowalnego ani jednostek redakcyjnych powołanego rozporządzenia. Z racji skonstruowania tego zarzutu w sposób bardzo ogólny i szeroki, w zasadzie NSA nie ma możliwości jego rozpoznania, bez domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem oczywiste, które ustępy, a być może cały przepis art. 35 Prawa budowlanego, zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszył Sąd I instancji ani też, które przepisy ww. rozporządzenia błędnie zastosował, czy też dokonał ich niewłaściwej wykładni. Sąd kasacyjny nie jest także uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego konkretnie przepisu dotyczy. Wobec tego zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia art. 170 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sądu I instancji, że wyrok z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II SA/Łd 203/16 przesądził, że w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę wymagane było uzyskanie decyzji środowiskowej. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że z przyjętego przez Sąd I instancji i nie kwestionowanego przez stronę stanu faktycznego wynika, że Wójt G. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, została ona następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Łd 203/16 uchylił obie te decyzje wskazując w uzasadnieniu m.in., że "obowiązek przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i jego zakres ustalone zostały mocą postanowienia Wójta G. z dnia [...] maja 2014 r." , oraz "dogłębna analiza raportu mając na względzie charakter inwestycji, zaliczonej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 95 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz jej usytuowanie na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Widawki wymaga od organów szczególnej czujności i aktywności w toku postępowania administracyjnego". W ocenie NSA takie sformułowania zawarte w powyższym wyroku bez wątpienia wskazują, że kwestia dotycząca zaliczenia przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko została przesądzona, co z kolei wiązało, na podstawie art. 170 p.p.s.a. sądy i inne organy państwowe. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II OSK 2164/15). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, nr 9, poz. 88; por. też wyrok NSA z 16.05.2017 r., II OSK 2326/15). Dlatego też zarzut ten należało uznać za nietrafny. Nietrafny okazał się również ostatni z zarzutów, dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Do tego zarzutu poczynić należy przede wszystkim taką samą uwagę, jak do zarzutu pierwszego tzn., że nie odwołuje się w ogóle do przepisów p.p.s.a., które miałby naruszyć Sąd Wojewódzki, który ani w toku rozpoznawania sprawy ani też w orzekaniu nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, nie może zatem jej naruszyć. Jednak pomimo wskazanej wadliwości, podlegał on rozpoznaniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczności te muszą mieć charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musiała istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogła być znana organowi, który wydał decyzję. Skoro w toku postępowania wznowieniowego okazało się, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję Wójta G. z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz utrzymującą ją w mocy ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] lutego 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak nie poinformował organu o ich uchyleniu przez sąd, to trafnie organy orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd kontrolujący te decyzje przyjęli, że uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o którą wydano decyzję zezwalającą inwestorowi na budowę stanowi nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi. W tym postępowaniu, co prawomocnie przesądzono ww. wyrokiem WSA w Łodzi, inwestycję należało zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli inwestor nie dysponował zatem ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to zasadnym było wznowienie postępowania w sprawie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a wobec ustalenia, że dalej jej nie posiada, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego asortymentu i urządzeń z wykorzystaniem istniejących fundamentów na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerami [...], [...] i [...] obręb W., Gmina W.. Skoro wniesiona skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Sprawa została przy tym rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału 24 stycznia 2023 r. (k.90).