II OSK 12/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej GC i JC od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2000/15 w sprawie ze skargi GC i JC na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 nr [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz GC i JC solidarnie kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2000/15, oddalił skargę G. C. i J. C. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2014 r. odmawiającą "wznowienia postępowania w sprawie dot. wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.1999 r. nr [...] udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w msc. [...] 46, gm. [...]." W uzasadnieniu postanowienia objętego skargą Wojewoda [...] na wstępie wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 149 § 3 k.p.a., winno nastąpić w drodze postanowienia. Następnie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r., oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., datowany na 16 września 2014 r., wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 22 września 2014 r. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że G. C. o decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r. dowiedziała się z pisma kierowanego do niej przez Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2012 r. Co prawda brak jest potwierdzenia odebrania tego pisma przez wnioskodawczynię, jednak w swoim piśmie z 21 sierpnia 2013 r., skierowanym do Starostwa Powiatu w [...], sama podaje dokładną datę, nr i przedmiot decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. Tym samym wniosek złożony został ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. C. i J. C. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewłaściwym i bezpodstawnym zastosowaniu art. 148 § 2 k.p.a. oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuzasadnione uznanie, że skarżący wiadomość o decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r. powzięli dnia 30 listopada 2012 r., co skutkowało stwierdzeniem, że doszło do znacznego przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Podkreślono, że z treści pisma G. C. z 21 sierpnia 2013 r. wynika jedynie, że skarżąca zapoznała się z projektem budowlanym stanowiącym załącznik, nie zaś z samą decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, w szczególności art.145 § 1 pkt 1 - 7, art. 148 § 1 i 2 oraz art. 149 § 1 i 3 k.p.a. podkreślając, że jedną z przeszkód niepozwalających na wznowienie, na żądanie strony, postępowania administracyjnego jest niezachowanie przez nią terminu zgłoszenia tego żądania (przy braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu). Organ administracji obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie z treści wniosku złożonego przez pełnomocnika G. i J. C. wynika, iż o okolicznościach towarzyszących postępowaniu administracyjnemu, które dotyczyło budowy kanalizacji, o uchyleniu pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia 1999 r. [...] wydanego przez Starostę [...] oraz innych decyzjach wydanych w toku postępowania, wnioskodawczyni dowiedziała się 20 sierpnia 2014 r. podczas wizyty w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...]. W aktach sprawy znajdują się jednak dowody (pismo G. C. z dnia 21 sierpnia 2013 r. do Starostwa Powiatu w [...]), z których wynika, że sama podaje ona dokładną datę, nr i przedmiot decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. W ocenie Sądu, dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji, jest dzień, w którym powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że skoro wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu dopiero w dniu 16 września 2014 r., to nie ulega wątpliwości, że uchybiony został termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej G. C. i J. C. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r. w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. poprzez: - przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący powzięli wiadomość o istnieniu decyzji Starosty [...] z [...] października 1999 r. oraz poznali jej treść z pisma kierowanego do G. C. przez Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2012 r., a nie tak jak wskazują, z dniem 20 sierpnia 2014 r., podczas gdy z datą, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji, skarżąca G. C. zapoznała się jedynie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji, a nie z treścią samej decyzji. W konsekwencji nie można przyjąć, że skarżący wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu; - uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że samo powzięcie przez skarżącą informacji o dacie wydania decyzji z [...] października 1999 r., jej numerze i sprawie oznacza, że skarżący poznali na tyle dostatecznie treść rozstrzygnięcia w niej zawartego, że władni byli sformułować żądanie wznowienia postępowania, podczas gdy wymieniona decyzja nigdy nie była doręczona skarżącym, a co za tym idzie, nie mogli poznać jej treści w stopniu na tyle dostatecznym, aby skutecznie, poprawnie wystąpić i uzasadnić żądanie wznowienia postępowania. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu; - ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący powzięli pełną i wyczerpującą informację o treści decyzji z [...] października 1999 r., podczas gdy brak jest w aktach sprawy potwierdzenia odebrania tego pisma przez skarżących, co z kolei oznacza, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...]; b) art. 148 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. poprzez: - oddalenie skargi skarżących, ponieważ wg twierdzeń Sądu pierwszej instancji wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, gdyż G. C. miała dowiedzieć się o istnieniu decyzji z [...] października 1999 r. z pisma kierowanego do niej przez Wójta Gminy [...] datowanego na 30 listopada 2012 r., podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu ustalenie, kiedy o decyzji dowiedział się skarżący J. C.. Jakkolwiek to na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji, to jednak organ, stosownie do art. 7 i 9 k.p.a., nie jest zwolniony od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii i nie zwalnia to organu z obowiązku weryfikacji twierdzeń stron i przedłożonych przez nią dowodów. W niniejszej sprawie ani organy, ani Sąd pierwszej instancji, nie pochyliły się nad podniesioną kwestią, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA (pkt II petitum skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnili, że podczas wizyty w PINB, G. C. zapoznała się jedynie z projektem budowlanym, który nie zawierał treści decyzji. Pismo Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2012 r. nie zawierało treści decyzji. Wątpliwym jest, czy byłoby możliwe dla strony wnioskowanie o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy nie jest jej znana treść decyzji. Podkreślili, że Sąd nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie powzięcia informacji o decyzji z [...] października 1999 r. przez J. C.. Przepisy prawa administracyjnego nie utożsamiają stron postępowania pozostających w związku małżeńskim jako jednej strony. Sąd, uznając, że wniosek o wznowienie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na złożenie ze znacznym przekroczeniem terminu, powołał się na wiedzę posiadaną przez skarżącą. Nie można natomiast założyć, że było to równoznaczne z dowiedzeniem się o decyzji przez J. C.. Pismo z 21 sierpnia 2013 r., na które powołuje się Sąd, nie pochodziło od Jerzego Cylny, jako indywidualnie oznaczonego nadawcy. Podobnie pismo Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2012 r. nie było kierowane do J.C.. Mimo powyższego organy ani Sąd nie pokusiły się o ustalenie momentu, kiedy J. C. dowiedział się o decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie bowiem jej zarzuty okazały się częściowo zasadne. Należy podzielić pogląd wyrażony z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "dowiedzenie się przez stronę o decyzji" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, oznacza dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jest to zatem dzień, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18 oraz z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2171/17 i powołane tam orzecznictwo). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z treści pisma G. C. z 21 sierpnia 2013 r., skierowanego do "Starosty Powiatu w [...]" wynika jednoznacznie, że już w tej dacie skarżąca kasacyjnie miała wystarczającą wiedzę o decyzji Starosty [...] z [...] października 1999 r., której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Znała bowiem zarówno organ, który decyzję podjął, datę jej wydania oraz treść rozstrzygnięcia, którym było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie Wójtowi Gminy [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z urządzeniami. Co więcej, w piśmie tym skarżąca sformułowała konkretne zarzuty dotyczące decyzji z [...] października 1999 r., kwestionując zmianę przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej. W tej sytuacji nie można skutecznie powoływać się na okoliczność, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że decyzja nie została G. C. doręczona, a co za tym idzie nie mogła poznać jej treści w stopniu wystarczającym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Fakt niedoręczenia decyzji (niekwestionowany zresztą w stanie sprawy) stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast nie może być argumentem do podważenia ustalenia, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania po upływie miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Jak powiedziano już wyżej, dokładne zapoznanie się z treścią decyzji nie jest warunkiem koniecznym do przyjęcia, że termin ten rozpoczął bieg. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia pisma Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2012 r., informującego G. C., że kanalizację na działce nr [...] w miejscowości [...] "wybudowano na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] października 1999 r." Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ocenę dotyczącą złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem miesięcznego terminu od daty dowiedzenia się o decyzji, Sąd pierwszej instancji wyprowadził z innych okoliczności, a przede wszystkim z treści jej pisma z 21 sierpnia 2013 r., o którym była już mowa wyżej. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów określa przesłankę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, drugi zaś stanowi, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uzasadniając zarzut naruszenia obu przepisów autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie, że organ ustalając przebieg kanalizacji sanitarnej położonej na obszarze bliskiego sąsiedztwa z nieruchomością skarżących zobligowany był uwzględnić ich jako strony postępowania. Podkreślić jednak należy, że wyłącznym powodem odmowy wznowienia postępowania, wskazanym w objętym skargą postanowieniu, było uchybienie przez skarżących terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., a nie brak uznania ich za strony postępowania. Kontrolując rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd Wojewódzki koncentrował się na prawidłowości zastosowania powyższego przepisu przez organ i nie wyraził poglądu, że skarżący kasacyjnie nie posiadają przymiotu strony. Dlatego nie mógł naruszyć żadnego z powołanych w tym zarzucie przepisów. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mimo powołania zacytowanego przepisu w skardze kasacyjnej, jej autor nie wyjaśnił w żaden sposób, w czym konkretnie upatruje jego naruszenia w stanie sprawy oraz o jakich okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie poinformował stron mimo obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rację ma natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego, kiedy o decyzji z [...] października 1999 r. dowiedział się J. C.. Wprawdzie wniosek o wznowienie postępowania złożyli wspólnie G. C. i J. C., reprezentowani przez pełnomocnika, jednak istotne okoliczności w zakresie zachowania terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., odniesione zostały wyłącznie do G. C.. W uzasadnieniu tego wniosku czytamy jedynie, że "wnioskodawczyni o okolicznościach towarzyszących postępowaniu administracyjnemu dotyczącego budowy kanalizacji, o uchyleniu pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia [...] wydanego przez Starostę [...] oraz innych decyzjach wydanych w toku postępowania dowiedziała się 20 sierpnia 2014 r. podczas wizyty w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] (...)." Pismo z 21 sierpnia 2013 r., z którego treści Sąd pierwszej instancji (podobnie jak Wojewoda Mazowiecki w objętym skargą postanowieniu) wyprowadził wniosek o uchybieniu przez skarżących terminu z art. 148 § 2 k.p.a., sporządzone zostało wyłącznie przez G. C. i nie ma w nim informacji, z których by wynikało, że taką samą wiedzę co do decyzji z [...] października 1999 r. posiadał wówczas także J. C.. Pozostałe znajdujące się w aktach administracyjnych pisma wskazują przy tym na to, że wszelka korespondencja prowadzona była pomiędzy G. C. a organami (Starostą [...] i Wójtem Gminy [...]), a z żadnego z nich nie wynika, czy i w jaki sposób strony komunikowały się ze sobą odnośnie do informacji, jakie G. C. uzyskała w przedmiocie decyzji Starosty [...] z [...] października 1999 r. W tej sytuacji zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, który słusznie zarzuca, że ustalenie daty dowiedzenia się o decyzji przez skarżącą nie może automatycznie oznaczać, iż w tym samym czasie dowiedział się o niej również J. C.. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji nie poświęcił tej kwestii jakiejkolwiek uwagi i nie dostrzegł braku wyjaśnienia powyższej okoliczności przez organy, mimo, że stanowił on naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Uwzględniając skargę kasacyjną z podanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzję Starosty [...] z [...] października 2014 r. Rozpoznając sprawę ponownie organy wyjaśnią, kiedy o decyzji Starosty [...] z [...] października 1999 r. dowiedział się J. C. i czy składając wspólnie z G.C. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, zachował termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. Orzekając po raz wtóry organy zweryfikują także sprzeczne ze sobą, znajdujące się w aktach informacje, dotyczące tytułu prawnego J. C. do działki nr [...], z którego wywodzi on przymiot strony niezbędny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie z 21 sierpnia 2013 r. skarżąca twierdziła, że jest jedynym właścicielem tej działki, zaś z wniosku o wznowienie postępowania, złożonego przez pełnomocnika reprezentującego G. C. i J. C., wynika, że oboje skarżący są jej współwłaścicielami. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art 205 § 1 i 2 w zw. z art. 200 i art. 193 p.p.s.a.