II OSK 1191/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 762/10 w sprawie ze skargi Ł. S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 762/10, oddalił skargę Ł. S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 37 ust. 2 i art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] nakazał Ł. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, zlokalizowanego od strony drogi o nr ewid. [...] (w odległości od 0,10 – 0,30 m), na nieruchomościach nr ewid. [...] i [...] w O. przy ul. [...] wraz z uporządkowaniem terenu objętego robotami rozbiórkowymi. Powołując się na oględziny nieruchomości, przeprowadzone w dniu [...] lipca 2009 r., organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, że przedmiotowy budynek o nieregularnym kształcie i wymiarach 10,30 (długość) x 6,20 i 8,80 m (szerokość), o konstrukcji nośnej w postaci słupów drewnianych, umocowanych w betonowym podłożu, z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej, zrealizowany został w latach 1993 – 1994 przez poprzedniego właściciela nieruchomości, który nie posiada jednak żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy. Powołując się nadto na pismo Wójta Gminy M. z dnia 26 sierpnia 2009 r., organ I instancji ustalił, że takich dokumentów brak jest w zasobach archiwalnych tego urzędu. Nadto, w świetle pisma Wójta Gminy z dnia 26 sierpnia 2009 r. i z dnia 6 października 2009 r. przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na terenie, który w świetle ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie budowy (uchwała nr 70/XVIII/87 z dnia 30 marca 1987 r.), jak i obecnie obowiązującego planu terenów zlokalizowanych wokół zbiornika wodnego "[...]" (uchwała nr 83/XII/2007 z dnia 28 września 2007 r.), nie jest i nie był przeznaczony pod zabudowę, lecz pod grunty leśne. Stąd też organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki z uwagi na niezgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kierując nakaz do obecnego właściciela nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Ł. S. zarzucił naruszenie art. 3 pkt 1 i 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 pkt 25, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także sprzeczność ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zdaniem odwołującego się, organ administracji błędnie zakwalifikował tymczasowe zadaszenie maszyn rolniczych do kategorii obiektów podlegającym przepisom prawa budowlanego. Podniósł, że jako rolnik gospodarujący na obszarze ok. 40 ha, stanowiącym grunty rolne (a nie – leśne), zagospodarował na własny koszt nieużytki i zdewastowany grunt, a mimo to nie ma możliwości budowy na całym terenie obiektów stałych. Jego starania o utrzymanie drewnianych wiat poparła też Rada Gminy M., co potwierdza dołączona uchwała. Zaskarżoną decyzją sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu zlokalizowanego na nieruchomościach o nr ew. [...] i [...] i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na Ł. S. nakazu rozbiórki obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w O., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się na wynik postępowania uzupełniającego w postaci wypisów i wyrysów z aktualnej ewidencji gruntów oraz odpisy ksiąg wieczystych, prowadzonego dla nieruchomości, obejmujących działki nr [...] i [...], organ odwoławczy ustalił, że obiekt, będący przedmiotem postępowania, położony jest na działce nr [...] i jedynie w tym zakresie skorygować należało decyzję organu I instancji. Podzielono natomiast stanowisko tego organu co do kwalifikacji obiektu do kategorii budynku, jako że jest on trwale związany z gruntem, wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach, zaś ze względu na sposób użytkowania, nie jest to tymczasowy obiekt. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę na gruncie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., którym nie legitymuje się ani obecny właściciel, ani jego poprzednik prawny, będący jednocześnie inwestorem. Zdaniem organu, legalizacja budowy nie jest możliwa z powodu niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jako że teren ten w obecnie obowiązującym planie miejscowym określony jest jako ZL - lasy (teren lasów i dolesień, zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych). Zatem organ II instancji uznał za zasadny nakaz rozbiórki, wydany na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W skardze do sądu administracyjnego Ł. S. wniósł w pierwszym rzędzie o umożliwienie mu dalszego korzystania z obiektu wzniesionego na działce nr [...] do czasu zakończenia procedury zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Ponawiając dotychczasową argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący dodatkowo podniósł, że błędnie organy nadzoru potraktowały jego grunt rolny jako leśny, pomijając fakt, że sporny budynek został wzniesiony na terenie poprzemysłowym, gdzie były zrealizowane inne obiekty, który to obiekt wzniosła osoba trzecia, zaś w innym postępowaniu zezwolono mu na prowadzenie na jego gruncie rolnym hodowlę bydła. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem o przeznaczeniu terenu decyduje plan miejscowy, a nie – faktyczne wykorzystywanie gruntu przez skarżącego. W kolejnym piśmie z dnia 10 stycznia 2010 r. skarżący powołując się na fakt uzyskania pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego i gospodarczego, wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania lub wyznaczenie terminu usunięcia przedmiotowej wiaty do czasu realizacji nowych obiektów. W toku rozprawy sądowej skarżący dodatkowo zarzucił, że sporny obiekt nie ma fundamentu, bowiem posadowiony został na polnych głazach, które nie są związane z gruntem. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy prawidłowo organy obydwu instancji dopatrzyły się bowiem obligatoryjnej podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego jako zrealizowanego bez wymaganego w dacie budowy pozwolenia na budowę na terenie wyłączonym spod zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, co wykluczało możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w latach 1993 – 94 przez poprzedniego właściciela działki nr [...] w O. przy ul. [...]. Inwestor nie dysponował wymaganym na gruncie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. pozwoleniem na budowę, co wynika niezbicie z zasobów archiwalnych Urzędu Gminy w M. (vide: pismo Wójta Gminy z dnia 26 sierpnia 2009 r. – k. 16 akt adm.). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, podniesionym dopiero w toku rozprawy sądowej, trafnie też organy obydwu instancji zakwalifikowały sporny obiekt do kategorii budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r. z uwagi na posiadanie fundamentów. Opis konstrukcyjny wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, zaś ustalenia w tym względzie poczyniono w oparciu o wynik oględzin nieruchomości z dnia 3 lipca 2009 r., udokumentowany materiałem fotograficznym (k. 5 – 7 akt adm.). W protokole tym stwierdzono, że budynek posadowiony jest na własnym fundamencie, a w środkowej części została wylana płyta betonowa o wymiarach 6,50 x 2,70 m. Skarżący uczestniczył zaś w czynnościach organu nadzoru budowlanego I instancji i podpisał protokół bez zastrzeżeń. W świetle opisu i materiału fotograficznego, nie budzi też żadnych wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, został wydzielony za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Zdaniem Sądu z uwagi na znaczne wymiary, jest oczywiste, że brak trwałego związania z gruntem rodziłby niebezpieczeństwo zawalenia się takiej konstrukcji, co również uzasadniałoby jego rozbiórkę. Sąd wskazał także, że w istocie spór, czy przedmiotowy obiekt stanowi budynek, nie ma żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od kwalifikacji prawnej samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, w każdym wypadku spełnione byłyby przesłanki do wydania nakazu jego rozbiórki, a to z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zarówno w dacie jego realizacji, jak i w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego. W szczególności, w świetle § 27 uchwały Rady Gminy Miedźna z dnia 28 września 2007 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 4, poz. 56 z dnia 4 stycznia 2008 r.), działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu ZL – lasy, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych (k. 33 akt adm.). Dla rozstrzygnięcia bytu prawnego samowolnie zrealizowanych robót budowlanych miarodajne zaś jest wyłącznie przeznaczenie terenu określone w obowiązującym planie miejscowym jako akcie prawa miejscowego, a nie – zapis w ewidencji gruntów. Stąd też nie ma prawnego znaczenia fakt, że zgodnie z danymi, wynikającymi z ewidencji gruntów, działka nr [...] stanowi grunt rolny i pastwiska trwałe (k. 20 akt adm.). Prawo budowlane – zarówno ustawa z 1974 r., jak i z 1994 r., jednoznacznie nawiązuje bowiem do kwestii zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie ma też żadnego znaczenia prawnego fakt, że uprzednio na tym terenie usytuowane były obiekty przemysłowe, skoro już pod rządami uchwały z dnia 30 marca 1987 r., a więc w dacie realizacji, teren ten oznaczony był symbolem RL – tereny lasów (k. 16 akt adm.). Podobnie, bez znaczenia jest fakt, że w odrębnym postępowaniu administracyjnym nie wydano zakazu hodowli bydła na gruncie rolnym. Nie mógł też odnieść skutku wniosek skarżącego o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu realizacji nowego obiektu gospodarczego. Sądowa kontrola administracji sprawowana jest bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. Stąd też przystąpienie przez Radę Gminy Miedźna do procedury zmiany studium na podstawie uchwały z dnia 28 maja 2010 r. nr 309 (XLII) 2010, której kserokopię dołączono do skargi, nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podjętej w dniu [...] maja 2010 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wszelkie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonywanie obiektu budowlanego stanowi zaś budowę. Z uwagi na zakończenie spornej budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r., zdaniem Sądu, zasadnie organy obydwu instancji uznały, że likwidacja samowoli budowlanej winna nastąpić w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r., a to z uwagi na normę intertemporalną, zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Jednak i przy założeniu, że nie chodzi o budynek, lecz wiatę, wydanie nakazu rozbiórki byłoby uzasadnione na tej podstawie prawnej, a nawet na gruncie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., który to przepis nawiązuje analogicznie do wymogu zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wydanie nakazu rozbiórki z powodu sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaś obligatoryjne, co wyłącza możliwość działania przez organy nadzoru budowlanego na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Skoro sądowa kontrola administracji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę zasad współżycia społecznego, czy też słusznego interesu skarżącego. Tego rodzaju przesłanki nie podpadają bowiem pod podstawy naruszenia prawa, wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Nadto podkerślono, sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę aktów administracji i nie jest właściwy do rozstrzygania spraw administracyjnych. Stąd też nie mógł odnieść skutku wniosek skarżącego o odroczenie wykonania nakazu rozbiórki na podstawie art. 39 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.). Do wydania orzeczenia w tym względzie właściwy jest organ nadzoru budowlanego I instancji (vide : uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 4/01, ONSA 2002/2/58). Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. S., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowania, tj. art. 3 pkt 1a, pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowania, tj. art. 3 pkt 1a, pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 108 Pr. bud. z 1994 r.). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego podstawę prawną wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Skarżący w podniesionym zarzucie nie sprecyzował, czy zarzuca naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., czy też z dnia 7 lipca 1994 r. Numery artykułów powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej pozwalają jedynie przypuszczać, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji trzeba uznać, że skarga kasacyjna nie precyzując wyraźnie, o która ustawę Prawo budowlane chodzi jej autorowi nie poddaje się weryfikacji. W gruncie rzeczy nie zarzucając naruszenia art. 37 ust. 2 i art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane skarżący zarzucił naruszenie przepisów, które nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć. Należy zwrócić uwagę, że ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie były dokonywane przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane. Wobec tego nie można oceniać prawidłowości dokonania tych ustaleń w oderwaniu od tych przepisów. Jak już wyżej wskazano, skarżący kasacyjnie nie podniósł skutecznego zarzutu naruszenia zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że zarzut naruszenia przez organy wskazanych w zarzucie przepisów procedury administracyjnej jest nieweryfikowalny. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie określił, jakie rozumienie przepisu kwestionuje i jakie jego rozumienie uważa za prawidłowe. Dlatego też zarzut błędnej wykładni wskazanego wyżej przepisu nie jest zarzutem stanowiącym usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega zaś na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. W konsekwencji, nie można uznać zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej za usprawiedliwiony. Mając na względzie powyższe, wobec niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7 7