I SA/Wa 2232/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. i W. G. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 16/20 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. K. i W. G. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (tysiąc) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. K. i W. G. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 lipca 2022 r. J. K. i W. G., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 16/20. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] , nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność uprzedniego wezwania przez skarżących organu do wykonania wyroku. Skarżący zwrócili również uwagę na konieczność zasądzenia od Prezydenta na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem niewydawanie przez organ decyzji ma charakter systemowy i w przypadku braku dodatkowych sankcji nie będą podejmowane przez niego żadne działania, co widać w licznych innych sprawach prowadzonych przed tutejszym Sądem. W konsekwencji skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wyjaśnił, że akta przedmiotowego postępowania pozostają w długotrwałym posiadaniu organów wyższego stopnia, co znacząco utrudnia prowadzenie sprawy. Zaznaczył, że zwrotu akt dokonano pismem z dnia 25 maja 2022 r. wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1261/21. Jednocześnie organ poinformował, że nie jest możliwym prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze, na potwierdzenie czego przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt I Sa/Wa 2116/20, w którym Sąd stwierdził, iż celowym jest posiadanie przez organ kompletnych i oryginalnych akt w celu właściwego procedowania sprawy. Prezydent podał, że w dniu 5 września 2022 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w Warszawie z prośbą o dokonanie raz jeszcze kwerendy celem odnalezienia akt własnościowych opisanej na wstępie nieruchomości wskazując, że są one niezbędne do dalszego postępowania, gdyż organ administracji publicznej, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Prezydenta niniejsza sprawa jest wyjątkowo skomplikowana, w związku z czym wymaga dogłębnej analizy, a nadto musi on rozważyć, w związku z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3102/15, czy wniosek o przywrócenie posiadania może być traktowany jako wniosek o zwrot nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 16/20 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 2 grudnia 2020 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 2 lutego 2021 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1261/21, grzywny w kwocie 1000 zł za niewykonanie wspomnianego wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do opisanej na wstępie nieruchomości nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał powołanego wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 2000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 22 miesiące od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu oraz trudności w zgromadzeniu całości materiału dowodowego. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Jednocześnie od dnia 25 maja 2022 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1261/21 o ukaraniu Prezydenta po pierwszy grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2020 r., organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności, mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy aż do dnia 5 września 2022 r. kiedy wystąpił do Archiwum Państwowego w Warszawie o przesłanie kopii dokumentacji stanowiącej akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. Wydaje się jednak, iż do aktywności organ skłoniła w głównej mierze niniejsza skarga z dnia 23 lipca 2022 r. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 1000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.