II SA/Lu 1001/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.4004.ŚW/786/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. P. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 października 2022 r., M. P. złożył wniosek o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną N. L., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 26 sierpnia 2022 r., stwierdzającym, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 28 lutego 2023 r. Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. Burmistrz Miasta M. P. odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na dwie negatywne przesłanki: powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz brak związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Jednakże, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona brakiem przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. brakiem związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Zdaniem Kolegium, potwierdzeniem, że skarżący jest w stanie skutecznie łączyć opiekę z pracą jest analiza stanu zdrowia żony skarżącego oraz zakresu sprawowanej opieki. Powołując się na zebrany materiał dowodowy, Kolegium wskazało, że żona skarżącego pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga karmienia czy podawania lekarstw. Jest osobą w miarę samodzielną w czynnościach dnia codziennego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że mimo chorób żona skarżącego nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki, o czym świadczy również zakres czynności związanych z opieką wskazany przez skarżącego oraz okoliczność, że skarżący podejmuje prace dorywcze dwa razy w tygodniu po osiem godzin. W ocenie Kolegium zakres czynności jakie wykonuje skarżący w ramach opieki nad żoną nie świadczy o wypełnianiu warunku ścisłego i bezpośredniego związku miedzy rezygnacją z pracy, a sprawowaną opieką. Skarżący nie wykonuje żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie czy kontynuowanie jakiegokolwiek zatrudnienia, a samo prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia czy też podejmowania prac dorywczych. Zakres czynności wykonywanych przez skarżącego to typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które wykonują również osoby czynne zawodowo. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącego z pracy celem realizacji obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej żony. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył pełnomocnik skarżącego, organ natomiast nie oponował. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną legitymującą się orzeczeniem stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA). Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższych wywodów, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do oceny czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną oraz czy zakres sprawowanej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie pracy chociażby w ograniczonym zakresie. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną były prawidłowe. Okoliczność legitymowania się żony skarżącego orzeczeniem stwierdzającym jej niezdolność do samodzielnej egzystencji, nie gwarantuje bowiem automatycznie uzyskania przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego zdaje się nie dostrzegać pełnomocnik skarżącego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają specjalistycznej wiedzy medycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została przewidziana przez ustawodawcę wprost w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taką weryfikację jest rodzinny wywiad środowiskowy. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, żona skarżącego porusza się po mieszkaniu przy pomocy kuli ortopedycznej. Sama dawkuje sobie leki i samodzielnie je przyjmuje, sama może zrobić sobie kanapkę, odgrzać posiłek w kuchence mikrofalowej, samodzielnie zjada rozdrobnione posiłki, potrafi wezwać pomoc przez telefon komórkowy w razie potrzeby. Co więcej może zostać sama w domu (tak jak miało to miejsce podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego), nie ma ryzyka nieświadomego opuszczenia przez nią mieszkania czy podjęcia czynności zagrażających jej bezpieczeństwu. W czasie nieobecności męża może liczyć na pomoc sąsiadki (k. 32-33 akt adm.). Żona skarżącego wymaga pomocy przy wychodzeniu z domu, ponieważ nie jest w stanie sama pokonać barier architektonicznych. Skarżący pomaga w prowadzeniu gospodarstwa domowego poprzez wykonywanie czynności tj. pranie, sprzątanie, robienie zakupów, gotowanie, załatwianie spraw urzędowych, wykupowanie leków (k. 33 akt adm.). W ramach czynności opiekuńczych skarżący pomaga żonie w toalecie i kąpieli oraz w ubieraniu się. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącego, gdyż pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów są to czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym również przez osoby pracujące, a więc nie są czynnościami opiekuńczymi. Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (robienie zakupów, wykupowanie recept). Jak już wspomniano wyżej, żona skarżącego porusza się za pomocą kuli, a więc nie jest osobą leżącą, pampersowaną, nie wymaga zastrzyków w określonych porach, nie wymaga karmienia ani pomocy w czynnościach fizjologicznych. Ponadto, podopieczna skarżącego nie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu ze strony skarżącego. Sama przyjmuje i dawkuje leki, nie jest więc zależna od skarżącego. Ponadto, podopieczna skarżącego jest w stanie odgrzać sobie obiad w kuchence mikrofalowej czy zrobić kanapkę. Z powyższego wynika zatem, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w rzeczywistości nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby podejmujące zatrudnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku z legitymowaniem się orzeczeniem stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji. Reasumując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił, że czynności wykonywane przez skarżącego w ramach opieki nad żoną mają zasadniczo charakter typowych czynności wykonywanych w ramach prowadzenia gospodarstwa domowego i – zważywszy na ich charakter i zakres – mogą być łączone z pracą (nie implikują konieczności rezygnacji z pracy). Tym bardziej, że skarżący podejmuje prace dorywcze dwa razy w tygodniu po osiem godzin, o czym sam poinformował w wywiadzie środowiskowym. Powyższe niewątpliwie świadczy o możliwości pogodzenia opieki nad niepełnosprawną żoną z możliwością podjęcia zatrudnienia prze skarżącego. W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, będącego skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i jego godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc przy czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżący nie musi całkowicie rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej żony. Skarżący nie wykazał jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium. Reasumując, pomimo, że zakres samodzielności żony skarżącego jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżący sprawując opiekę nad niepełnosprawną żoną, niemniej jednak, przepis art. 7 K.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącego), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się w niej nie znajdują. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.