III OSK 2947/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 527/23 w sprawie ze sprzeciwu J.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., nr SKO.PW/4171/9/2023 w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie I. oddala skargę kasacyjną; II. postanawia sprostować z urzędu oczywiste omyłki pisarskie zawarte w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 527/23, w ten sposób, że: zamiast błędnej oznaczonej daty decyzji tj. "14 maja 2023 r." wpisać prawidłowo "14 marca 2023 r." oraz zamiast błędnie wpisanego zwrotu "o chyleniu" wpisać prawidłowo: "o uchyleniu". UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt II SA/Wa 527/23 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J.Z. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") od kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Kolegium") z [...] maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent", organ I instancji) z [...] grudnia 2022 r., nr [...] stwierdzono, że na terenie działki nr [...] obr. [...] w K. nie nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej P. w K. i odmówiono wydania nakazu przywrócenia terenu działki do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W wyniku skutecznie wniesionego odwołania, Kolegium decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że zasadniczym powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było oparcie się na własnych obserwacjach organu I instancji poczynionych w terenie, bez powołania opinii biegłego hydrologa, która jest regułą w sprawach z zakresu stosunków wodnych, wymagających wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że kwestia naruszenia stosunków wodnych jest sporna, natomiast w zaskarżonej decyzji nie podano przyczyny, dla której oparto się na jednej z wersji. Kolegium zarzuciło też, że w sprawie nie określono precyzyjnie terenu zlewni, co winno nastąpić na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej. Powyższe uchybienia świadczyły zdaniem Kolegium o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i spowodowały konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Postępowanie uzupełniające prowadzone w trybie art. 136 k.p.a. nie może bowiem dotyczyć dowodów podstawowych i rozstrzygających w sprawie, a taki charakter miała niewątpliwie opinia biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium wykazało bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy. Organ I instancji, na podstawie dokonanych oględzin terenu, a także analizy ortofotomapy obejmującej działkę nr [...] jednoznacznie stwierdził, że obecne zagospodarowanie tej działki pozostaje niezmienne od lat, co w jego ocenie z kolei wyklucza, że szkody zostały spowodowane zmianą stanu wody na ww. działce. Prezydent, powołując się na materiały dostępne w serwisach internetowych, wyprowadził kategoryczny wniosek, że bezpośrednią przyczyną szkód, jakie odniosła wspólnota, były anomalie pogodowe związane z opadami nawalnymi, powodującymi krótkotrwałe lokalne powodzie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego rację miało Kolegium, które zwróciło uwagę na szeroko prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie regułą powinno być przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, gdyż co do zasady ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, czy pomiarów. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że konieczna w sprawie opinia biegłego hydrologa stanowić powinna główny dowód w sprawie, jego przeprowadzenie przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego stanowiłoby przekroczenie granic uzupełniającego postępowania dowodowego, które może bez naruszenia reguł procesowych przeprowadzić organ odwoławczy. Z tych powodów uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia celem ponownego rozpatrzenia sprawy zostało uznane przez WSA za uzasadnione. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 527/23 wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna wadliwie uchylała w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku ziszczenia się przesłanek z "ar 138 § 2 k. p. a.", 2. "138 § 2 k. p. .a" poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji bezpodstawnego uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, Na tych podstawach skarżący wniósł o: 1. na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie; 3. na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Prezydent dokonał dogłębnej analizy zgromadzonego materiału, w szczególności zeznań złożonych podczas rozprawy administracyjnej i archiwalnych zdjęć lotniczych terenu działki nr [...] obr. [...] w K. ustalając, że zagospodarowanie terenu przedmiotowej nieruchomości (należącej do skarżącego) nie uległo zmianie co najmniej od 2013 r., na działce tej niezmiennie znajduje się utwardzenie z płyt betonowych, nie zmieniono również nachylenia przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ ustalił, że ogólny kierunek spływu wód opadowych nie uległ zmianie - budowa budynków Wspólnoty Mieszkaniowej P. w K. została zrealizowana w terenie istniejącego kierunku spływu wód opadowych (niżej od nieruchomości skarżącego). Ponadto organ I instancji zweryfikował daty, w jakich miało dojść do zalanie nieruchomości opisanych we wniosku inicjującym postępowanie i na podstawie danych uzyskanych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Krakowie ustalił, że w datach tych, to jest nastąpiły ponadnormatywne, ulewne deszcze (oberwanie chmury, grad), dodatkowo potwierdzając te ustalenia informacjami prasowymi. Zdaniem skarżącego, organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem znajdujące się w aktach sprawy dowody wykluczały zaistnienie zmiany stanu wody na gruncie, a podnoszone przez siebie wątpliwości (które zdaniem skarżącego nie mogły zanegować faktów wynikających z analizy archiwalnych zdjęć lotniczych) mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. na przykład wzywając wnioskodawców do złożenia dodatkowych wyjaśnień na podstawie art 50 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo sformułowane. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że mimo podania wadliwie podstawy prawnej przez Sąd I instancji, tj. powołania art. 151 p.p.s.a. zamiast prawidłowo art. 151a § 2 p.p.s.a., to właśnie ten ostatni przepis stanowi podstawę do nieuwzględnienia sprzeciwu i jego oddalenia. Formułując zarzut nieuzasadnionego oddalenia sprzeciwu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna wadliwie uchylała w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku ziszczenia się przesłanek z "ar 138 § 2 k. p. a.", skarżący kasacyjnie winien zarzucić naruszenie np. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. byłby zaś prawidłowo sformułowany jedynie w sytuacji, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał Sądowi I instancji błędne wskazanie podstawy prawnej orzekania. W niniejszej sprawie takiego zarzutu nie przedstawiono. Sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "138 § 2 k. p. .a" również nie odpowiada wymogom stawianym podstawom kasacyjnym. Zaznaczyć należy, że w zarzucie nie podano jednostki redakcyjnej przepisu. Ponadto, sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). W świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny może jednak - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono niezasadne oddalenie sprzeciwu, mimo że kasatoryjna decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie, podziela stanowisko Sądu I instancji oraz Kolegium, co wad decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2022 r., poz. 2625; dalej: "p.w."), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie natomiast z art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W świetle przytoczonych przepisów, zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 437/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ustalenie ww. związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza ogólną wiedzę pracowników organu, chyba, że wykazane zostanie, że konkretni pracownicy organu taką wiedzę posiadają. Z akt sprawy nie wynika, aby którykolwiek z pracowników organu I instancji, dokonujących oględzin terenu działek objętych sporem i prowadzących czynności w toku postępowania administracyjnego, rzeczywiście posiadał uprawnienia potwierdzające fakt posiadania specjalistycznej wiedzy w ww. zakresie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w omawianym przedmiocie nie może zatem zastępować opinii biegłego własnymi ustaleniami, jeśli w sposób dostateczny nie wykaże, że pracownicy dokonujący stosownych czynności w tym postępowaniu w istocie dysponują wiedzą specjalistyczną, która pozwoli na prawidłowe zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji dopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego i dokonanie jego oceny, w tym w szczególności, czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie bądź czy opinia nie zawiera w swojej treści sprzeczności. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym konieczne w niniejszej sprawie było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, bowiem taka opinia powinna być kluczowym dowodem w tego rodzaju sprawie. Jak już bowiem wskazano, tylko wiedza specjalistyczna pozwala organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem. Dowód z opinii biegłego ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt I sentencji wyroku). O sprostowaniu oczywistej omyłki w komparycji sentencji wyroku Sądu I instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).