II GSK 2/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1196/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 lutego 2022 r. nr DWOiP-IV.6340.371.2021 w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1196/22, po rozpoznaniu skargi M. G. (dalej: komornik, skarżący), uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister, organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 8 lutego 2022 r., nr DWOiP-IV.6340.371.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia 26 października 2021 r., nr DWOiP-IV.6340.228.2021, w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego oraz umorzył postępowanie administracyjne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 30 czerwca 2021 r. wizytator Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla K. w K. A. K. przeprowadziła pierwszą część kontroli okresowej Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. M. G., w ramach sprawowanego nadzoru wewnętrznego samorządu komorniczego, za okres od 6 czerwca 2019 r. Podczas kontroli komornik M. G. przedstawił polisy ubezpieczeniowe odpowiedzialności cywilnej i zawodowej, zawarte w [...] o nr [...] za okres od 31 grudnia 2019 r. do 30 grudnia 2020 r. i nr [...] za okres od 31 grudnia 2020 r. do 30 grudnia 2021 r. Komornik nie przedstawił polisy ubezpieczeniowej za okres od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r. W dniu 12 sierpnia 2021 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. z uwagi na brak zawarcia obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 30 grudnia 2019 r., a postanowieniem z dnia 1 września 2021 r. zawiesił go w czynnościach Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. Jednocześnie Rada Izby Komorniczej w K. w dniu 16 września 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] stwierdzającą zasadność odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T., w związku z protokołem z wizytacji kancelarii ww. komornika i stwierdzonymi w nim uchybieniami, w szczególności w związku z brakiem zawarcia w okresie od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 30 grudnia 2019 r. obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. M. G. wskazał, iż nie doszło do zawarcia umowy ubezpieczenia za ww. okres. Podał, że dopiero po odebraniu ślubowania, czyli po dniu 6 czerwca 2019 r. możliwe było wyposażenie kancelarii w niezbędne do jej funkcjonowania elementy, jak pieczęcie i kwalifikowane podpisy elektroniczne. Nadmienił przy tym, że kompletowanie grafiki, programu komputerowego oraz innych certyfikatów trwało do grudnia 2019 r., zatem praktycznie działalność kancelarii komorniczej mogła rozpocząć się dopiero po ich uzyskaniu. Wówczas zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Decyzją z 26 października 2021 r., nr DWOiP-IV.6340.228.2021, Minister odwołał skarżącego ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. z uwagi na niezawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zgodnie z przepisami wykonawczymi na podstawie art. 37 ust. 4 u.k.s., od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 30 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że skarżący, pomimo uzyskania w dniu 6 czerwca 2019 r. prawa do wykonywania czynności określonych w art. 3 u.k.s. (w tym dniu złożył bowiem ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w K.), w okresie od 6 czerwca do 30 grudnia 2019 r. nie zawarł umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 37 ust. 4 u.k.s., co skutkuje obligatoryjnym odwołaniem go ze stanowiska komornika sądowego. W ocenie organu, w tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona przez komornika, iż w tym czasie (od 6 czerwca do 30 grudnia 2019 r.) nie wykonywał on czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, bowiem obowiązek ten powstaje od momentu uzyskania przez komornika prawa do wykonywania czynności, o których mowa w art. 3 tej ustawy. Prawo to komornik nabywa z chwilą złożenia ślubowania przed właściwym prezesem sądu apelacyjnego. Zauważył przy tym, że jak wynika z protokołu kontroli okresowej z dnia 30 czerwca 2021 r. - wbrew twierdzeniom skarżącego - w roku 2019 przyjmował on sprawy egzekucyjne i podejmował w nich określone czynności (np. w sprawie [...] i w sprawie [...]). W ocenie organu, mimo że przepisy wykonawcze do art. 37 u.k.s., tj. rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych z dnia 25 czerwca 2019 r. weszły w życie w dniu 16 sierpnia 2019 r., a zatem już po złożeniu przez M. G. ślubowania przed właściwym prezesem sądu apelacyjnego, to przepis określający zakres odpowiedzialności cywilnej komornika sądowego ma rangę przepisu ustawowego, co oznacza, że komornicy zobowiązani są do jego przestrzegania i stosowania. Ponadto organ wskazał, że od dnia wejścia w życie, tj. 1 stycznia 2019 r. ustawy o komornikach sądowych, do dnia 15 sierpnia 2019 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych z 24 grudnia 2003 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., nr DWOiP-IV.6340.371.2021, Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasową argumentację i odniósł się do wyjaśnień skarżącego i zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że błędna informacja agenta ubezpieczeniowego o braku konieczności zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej nie zdejmowała z niego odpowiedzialności za brak tego ubezpieczenia. Natomiast w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do daty rozpoczęcia obowiązywania ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komornika, skarżący powinien zwrócić się o wykładnię przepisów do organów samorządu komorniczego (np. Rady Izby Komorniczej w K. lub Krajowej Rady Komorniczej), ewentualnie do Ministra Sprawiedliwości, czego jednak nie zrobił. Zwrócił ponadto uwagę na okoliczność, że wobec śmierci agenta ubezpieczeniowego nie jest obecnie możliwe zweryfikowanie przez organ okoliczności, czy faktycznie skarżący uzyskał od niego błędną informację. Wyjaśnił też, że skoro umowa ubezpieczenia nr [...] nie została zawarta (przedłużona) za okres od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r., to bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostaje brak odpowiedzi agenta ubezpieczeniowego odnośnie reklamacji skarżącego. Zresztą reklamacja złożona przez skarżącego mogła co najwyżej dotyczyć wykonania lub niewykonania postanowień umowy nr [...], obowiązujących strony w trakcie jej trwania (tj. od 31 grudnia 2019 r. do 30 grudnia 2020 r.), a nie zaś okresu, w którym strony nie wiązała żadna umowa lub inny stosunek prawny. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a. i nieuwzględnienie przez organ w toku wydawania decyzji indywidualnych okoliczności dotyczących skarżącego oraz poprzez niedokonanie napotkanych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżącego, polegające na braku uwzględnienia faktu, iż opóźnienie w zawarciu polisy ubezpieczeniowej nie wynikało z umyślnego działania komornika, ani złej woli, a było podyktowane błędną informacją udzieloną przez agenta ubezpieczeniowego, a wobec śmierci agenta ubezpieczeniowego nie jest możliwe do zweryfikowania przez organ tych okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z dnia 26 października 2021 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T.; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o komornikach sądowych, poprzez przyjęcie, że Minister z urzędu i obligatoryjnie odwołuje komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, ale nie obejmowała ona początkowego okresu działalności komornika, podczas gdy przy przyjęciu prawidłowej wykładni w sytuacji, gdy komornik zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, niemożliwe jest odwołanie go ze stanowiska na podstawie tej przesłanki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z dnia 26 października 2021 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska komornika sądowego oraz umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał i omówił przepisy ustawy o komornikach sądowych, w tym art. 19, art. 37, art. 43 i art. 176. W jego ocenie przytoczone przepisy zawierają zarówno przesłanki odwołania z funkcji komornika o obiektywnym charakterze, jak również przesłanki, których spełnienie wymaga stosownych dowodów. Dokonując oceny wystąpienia przesłanki z art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. zdanie pierwsze, tj. stwierdzenia braku zawarcia przez komornika umowy ubezpieczenia, zdaniem Sądu należy mieć na uwadze całokształt powyższej regulacji. W szczególności przepis ten należy odpowiednio odnieść do okoliczności danej sprawy, gdyż nie może być on stosowany niejako "in abstracto". W takim bowiem przypadku jego hipotezą objęte byłyby wszystkie zdarzenia losowe, w tym mające znamiona siły wyższej. Także fakt, że cytowany przepis ma charakter związany, gdyż Minister odwołuje z urzędu komornika po wystąpieniu przesłanek z art. 19 ust. 1 pkt 1- 4 u.k.s., nie może oznaczać w praktyce automatyzmu działania organu, który musi wyjaśnić i ustalić czy faktycznie doszło do spełnienia określonej przesłanki. Jest to niezbędne ze względu na rodzaj sankcji jaką zawiera ten przepis, tj. odwołania z zajmowanego stanowiska komornika sądowego, a więc pozbawienie możliwości wykonywania tego zawodu, tj. najdalej idącą sankcję, która powinna znajdować zastosowanie tylko w sytuacjach dokonania przez komornika najpoważniejszych naruszeń prawa. W ocenie Sądu I instancji stosowanie przedmiotowego przepisu musi odzwierciedlać cel, jaki nadał mu ustawodawca. Posiadanie przez komornika umowy OC ma służyć ograniczeniu odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działania komornika lub ich brak, z tego punktu widzenia niewątpliwie znaczenie ma okoliczność czy do takiej sytuacji w ogóle doszło i czy powodowane brakiem stosownego ubezpieczenia OC komornika zagrożenie dla interesów Skarbu Państwa było realne. W przypadku zaś rozpoznawanej sprawy, w okresie gdy skarżący nie posiadał takiej umowy, do żadnego ze zdarzeń mogących powodować powyższe skutki jednak nie doszło, zwłaszcza, że jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący w spornym okresie zajmował się organizacją nowej kancelarii komorniczej, dokonując w tym czasie czynności komorniczych jedynie w bardzo ograniczonym zakresie. Zatem stwierdzenie braku posiadania przez skarżącego jako komornika obowiązkowego ubezpieczenia nie nastąpiło w związku z wystąpieniem zdarzenia powodującego jego odpowiedzialność, lecz w istocie miało miejsce niejako post factum, tj. w wyniku ustaleń kontroli okresowej jego kancelarii, w dniu 30 września 2021 r., a więc ponad półtora roku później, co dokumentuje protokół kontroli. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu wszczęcia przedmiotowej kontroli skarżący posiadał aktualną umowę ubezpieczenia OC, czego organ w żaden sposób nie zakwestionował. W tych okolicznościach sprawy trzeba zatem uznać, że kontrolowany komornik zawarł stosowną umowę ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej i w dniu kontroli spełniał w tym zakresie wymogi ustawowe. Nie posiadł jedynie takiej umowy w przeszłości, przez określony czas, tj. w trakcie organizacji swojej kancelarii. Zdaniem więc Sądu I instancji, w takim stanie faktycznym sprawy wątpliwości budzi, czy znajduje tu zastosowanie przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s., zdanie pierwsze, ze względu na ramy czasowe tego przepisu i działanie w takim przypadku de facto prawa (sankcji) wstecz. Tym bardziej, że użyte w tym przepisie przez ustawodawcę określenie: "nie zawarł", a nie przykładowo: "nie zawierał" (czy "nie posiadał"), tj. czasu teraźniejszego, a nie czasu przeszłego, wskazuje raczej, iż jego hipotezą objęte są aktualne umowy ubezpieczenia, a nie zdarzenia przeszłe (historyczne), tym bardziej, że zakresu działania takiego przepisu wstecz ustawodawca w żaden sposób nie uregulował. Ponadto przyjęcie takiej wykładni przepisu prowadzić by mogłoby w praktyce do sytuacji, w której komornika należałoby zwolnić z piastowanego urzędu np. za brak w przeszłości nawet jednego dnia ubezpieczenia OC, co mogło być spowodowane przykładowo zwykłą pomyłką ze względu na rok przestępny. Tymczasem w doktrynie podkreśla się kwestię aktualności takiego ubezpieczenia w dniu kontroli, ze względu na brak odniesienia się w tym przepisie do innych ram czasowych, gdyż niespełnienie wymogu posiadania obowiązkowego ubezpieczenia musi zostać stwierdzone na określoną datę, jak to ma miejsce w sytuacji wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność odszkodowawczą komornika. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że brak umowy ubezpieczenia nie powoduje jakiegokolwiek skutku w postaci zakwestionowania dokonywanych w tym czasie przez komornika czynności, w szczególności nie stwierdza się ich nieważności. Czynności te wywołują skutki prawne, w związku z czym uznać należy, że ubezpieczenie OC ma jedynie chronić Skarb Państwa i samego komornika przed odpowiedzialnością odszkodowawczą. Dlatego też przepisy zawierające sankcje za brak takiego ubezpieczenia należy przede wszystkim odnieść do zdarzeń powodujących taką odpowiedzialność oraz skutków braku aktualnej umowy ubezpieczenia OC komornika. Mając zatem na uwadze zasadę racjonalności działania ustawodawcy, dokonując wykładni gramatycznej, celowościowej oraz systemowej przepisu art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s., należy uznać za uprawnione stanowisko, iż zapewnieniu powszechności posiadania przez komorników ubezpieczenia OC służy w pierwszej kolejności odpowiednia kontrola, a w dalszej dopiero adekwatna sankcja. Nie można zatem uznać za uprawnione stanowisko, iż tego rodzaju sankcja, jak usunięcie komornika z urzędu, może wprost znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych z przeszłości, zwłaszcza gdy mają charakter losowy (chwilowy) i gdy taka sytuacja nie powtarza się, zaś kontrolowany komornik posiada na dzień kontroli aktualną umowę OC. Odmienna ocena oznaczałaby de facto działanie prawa wstecz. Zdaniem Sądu I instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także treść przepisu art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z taką też sytuacją mamy faktycznie do czynienia, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. budzi uzasadnione wątpliwości, co do zakresu jego stosowania w czasie, zwłaszcza w odniesieniu do zdarzeń z przeszłości. W tym kontekście nie powinno więc budzić wątpliwości, że należy dokonać całościowej wykładni przepisów, które regulują podleganie komorników sądowych obowiązkowi ubezpieczenia zawodowego oraz naruszenia tego obowiązku, z uwzględnieniem przepisów normujących postępowanie administracyjne. Taka wykładnia, w realiach niniejszej sprawy prowadzi w ocenie Sądu I instancji do wniosku, że sankcja, o której mowa w art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s., dotyczy braku aktualnej umowy ubezpieczenia OC komornika, a nie zdarzenia sprzed lat, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie stanowi podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej komornika, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie skarżącego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dn. 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1168; dalej: u.k.s.) w zw. z art. 37 ust. 4 tej ustawy oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1321; dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że zawarte w przepisie art. 19 ust. ust. 1 pkt 4 sformułowanie: "Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje w drodze decyzji komornika z zajmowanego stanowiska jeżeli komornik nie zawarł umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 37 ust. 4 (...)", wskazuje, że hipotezą tego przepisu objęte są aktualne (w dniu wszczęcia kontroli, tj. 30 czerwca 2021 r.) umowy ubezpieczenia OC komornika i fakt niezawarcia przez komornika umowy w przeszłości (aczkolwiek w okresie objętym kontrolą (6 czerwca 2019 r. – 30 czerwca 2021r. ) przez określony czas (w trakcie organizacji swojej kancelarii, tj. 6 czerwca 2019 r. – 30 grudnia 2019 r.), oraz to że stwierdzenie nieposiadania przez M. G. obowiązkowego ubezpieczenia nie nastąpiło w związku z wystąpieniem zdarzenia powodującego odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa - co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dn. 26 października 2021 r. i z dn. 8 lutego 2022 r. podczas gdy: prawidłowo dokonana wykładnia językowa i celowościowa ww. przepisów prowadzi do odmiennego wniosku i stwierdzenia, że obowiązek zawarcia przez komornika umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zgodnie z przepisami wykonawczymi – obejmuje okres od dnia powstania obowiązku ubezpieczenia (tj. najpóźniej od dnia złożenia przez komornika ślubowania przed Prezesem Sądu Apelacyjnego) do dnia zakończenia działalności komorniczej, a fakt niewystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność odszkodowawczą jest irrelewantny dla obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC przez komornika; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na uchyleniu obu decyzji Ministra Sprawiedliwości poprzez uznanie, że organ je wydający dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 7a k.p.a. i nieuwzględnienie przez organ indywidualnych okoliczności odwołanego komornika i niedokonanie napotkanych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść odwołanego komornika, podczas gdy: prawidłowo dokonana kontrola instancyjna obu decyzji winna prowadzić do odmiennego wniosku i stwierdzenia, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania albowiem brak jest wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej stanowiącej podstawę odebrania komornikowi uprawnienia (tj. art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s.), która jest jasna, precyzyjna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego w kontekście zarzucanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. w zw. z art. 37 ust. 4 u.k.s. i w zw. z § 3 rozporządzenia, będących podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji. W tym przypadku zarzut naruszenia przepisów postępowania jest w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Z art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. wynika, że Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje, w drodze decyzji, komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik nie zawarł umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 37 ust. 4, lub utracił to ubezpieczenie z zawinionych przez siebie przyczyn. Obowiązek zawarcia takiej umowy ubezpieczenia wynika z art. 37 ust. 1 u.k.s. Zgodnie z tym przepisem, komornik jest zobowiązany do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 3, w tym czynności wykonywanych jako zastępca innego komornika, a w przypadku gdy zatrudnia pracowników, również do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone ich działaniem lub zaniechaniem w związku z wykonywaniem tych czynności, jak również za działania lub zaniechania asesorów wyznaczonych w trybie art. 43 ust. 1. Z kolei art. 37 ust. 4 u.k.s. stanowi, że Minister właściwy do spraw instytucji finansowych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej oraz Polskiej Izby Ubezpieczeń, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres ubezpieczenia obowiązkowego, o którym mowa w ust. 1, termin powstania obowiązku ubezpieczenia oraz minimalną sumę gwarancyjną, biorąc w szczególności pod uwagę specyfikę i zakres realizowanych zadań. Natomiast z § 3 rozporządzenia wynika, że obowiązek ubezpieczenia OC powstaje najpóźniej w dniu, w którym komornik uzyskał prawo wykonywania czynności, o których mowa w art. 3 ustawy. Do tego trzeba jeszcze dodać, że zgodnie z art. 17 ust. 6 u.k.s., z dniem złożenia ślubowania komornik uzyskuje prawo wykonywania czynności, o których mowa w art. 3. Z tym dniem nawiązuje się stosunek podległości służbowej komornika wobec prezesa właściwego sądu rejonowego. W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że skarżący złożył ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w K. w dniu 6 czerwca 2019 r. Skarżący komornik nie kwestionuje też, że podczas kontroli w dniu 30 czerwca 2021 r. obejmującej okres od 6 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2021 r., nie posiadał umowy ubezpieczenia OC za okres od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r. Również podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie podważył ustaleń organu, że skarżący pierwsze wnioski egzekucyjne zaczął przyjmować w listopadzie 2019 r. i w tym też miesiącu miało miejsce pierwsze otwarcie przez komornika księgi pieniężnej. Spór w sprawie sprowadza się zatem do kwestii wykładni przywołanych w zarzucie przepisów oraz ich zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przywołanych przepisów. Z przepisów tych wynika bowiem bezwzględny nakaz zawarcia przez komornika obowiązkowej umowy ubezpieczenia OC, najpóźniej od dnia, w którym komornik uzyskał prawo wykonywania czynności, o których mowa w art. 3 ustawy (od daty złożenia ślubowania). Zauważenia wymaga, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia uregulowano, że ubezpieczeniem OC jest objęta odpowiedzialność cywilna komornika sądowego za szkody wyrządzone w następstwie działania lub zaniechania ubezpieczonego, które miało miejsce w okresie ubezpieczenia, w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 3 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych. Z art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.k.s. wynika zaś, że komornik wykonuje czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne ustawowe zadania. Zadania powierzone komornikowi określono natomiast w art. 3 ust. 3 i 4 u.k.s. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że już z literalnej wykładni przepisu art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. wynika, że dla jego zastosowania nie ma znaczenia, jakie jest prawdopodobieństwo wystąpienia szkody oraz czy szkoda w rzeczywistości wystąpiła. W art. 37 ust. 1 u.k.s. jest bowiem mowa o ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 3. Chodzi więc o szkody hipotetyczne a nie rzeczywiste. Jako nieprawidłową należy zatem uznać wykładnię celowościową zastosowaną przez ten Sąd, a sprowadzającą się do tego, że tylko wyrządzenie przez komornika szkody czy to Skarbowi Państwa, czy osobie trzeciej, daje podstawę do zastosowania omawianych przepisów. Zresztą podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej na datę wydawania przez organ decyzji ostatecznej, wbrew stanowisku Sądu I instancji, kwestia odpowiedzialności komornika oraz Skarbu Państwa, za czynności przez tego komornika podjęte oraz za ewentualne jego zaniechania, w okresie, w którym wystąpił brak ubezpieczenia, pozostawała nadal otwarta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest też stanowisko Sądu I instancji, że z przepisu art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. wynikają ramy czasowe do badania, czy komornik posiada stosowne ubezpieczenie, tylko w dacie dokonywanej kontroli. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność komornika wskazana w tym przepisie nie zawiera norm przedawnienia. Ustawodawca dla tej instytucji nie przewidział bowiem terminu przedawnienia, tak jak to uczynił przy odpowiedzialności dyscyplinarnej. Ponadto z art. 176 ust. 1 u.k.s. wynika, że prezes sądu rejonowego w ramach nadzoru odpowiedzialnego i prowadzonych kontroli, nie rzadziej jednak niż raz na 2 lata, sprawdza, czy komornik spełnia obowiązek zawarcia ubezpieczenia. Spełnienie tego obowiązku ustalane jest na podstawie okazanej przez komornika polisy lub innego dokumentu ubezpieczenia potwierdzającego zawarcie takiej umowy ubezpieczenia. W ocenie więc Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli już można mówić o jakichś ramach czasowych okresu do badania czy komornik posiada stosowne ubezpieczenie, to okres ten formalnie (ale tylko formalnie) wyznacza prezes sądu rejonowego zgodnie z przywołanym przepisem art. 176 ust. 1 u.k.s. W sprawie niniejszej zaś poza sporem jest, że przeprowadzona kontrola dotyczyła, wyznaczonego przez Prezesa Sądu Rejonowego dla K. w K., okresu od 6 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. i to w okresie objętym kontrolą (w jego części) komornik nie posiadał obowiązkowego ubezpieczenia OC. Wobec powyższego, prezes tego sądu zobowiązany był poinformować o zaistniałej sytuacji Ministra Sprawiedliwości, który z kolei zobowiązany był z urzędu podjąć czynności z art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska Sądu I instancji, że jakiekolwiek znaczenie dla odpowiedzialności komornika z tytułu braku ubezpieczenia mają kwestie ważności podjętych w tym czasie przez komornika czynności. Ważność podjętych przez komornika czynności nie zależy od tego, czy komornik był ubezpieczony w dacie ich podejmowania. Także przedmiotowe ubezpieczenie nie ma na celu sanowania ważności tych czynności, tylko obejmuje odpowiedzialność cywilną komornika sądowego za szkody wyrządzone w następstwie działania lub zaniechania tego komornika, które miało miejsce w okresie ubezpieczenia, w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 3 u.k.s. (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Komornik jest bowiem obowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności (art. 36 ust. 1 u.k.s.), zaś Skarb Państwa jest odpowiedzialny za te szkody solidarnie z komornikiem (art. 36 ust. 2 u.k.s.). Obowiązek posiadania przez komornika stosownego ubezpieczenia związany jest zatem z odpowiedzialnością cywilną komornika i Skarbu Państwa za ewentualne szkody a nie z ważnością podejmowanych przez komornika czynności. Jako zasadny należy także uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił w nim, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w sprawie należało zastosować przepis art. 7a k.p.a. i że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma także treść przepisu art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z taką też sytuacją, zdaniem tego Sądu, mamy faktycznie do czynienia, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. budzi uzasadnione wątpliwości, co do zakresu jego stosowania w czasie, zwłaszcza w odniesieniu do zdarzeń z przeszłości. Dalej zaś wskazał, że sankcja, o której mowa w art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s, dotyczy braku aktualnej umowy ubezpieczenia OC komornika, a nie zdarzenia sprzed lat, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie stanowi podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej komornika, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim, przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. nie budzi żadnych wątpliwości co do jego stosowania w czasie. Nieprawidłowe jest stanowisko tego Sądu, że sankcja, o której mowa w tym przepisie, dotyczy tylko braku obowiązkowej polisy ubezpieczenia OC aktualnej dla daty prowadzonej kontroli. Ponadto jak wykazano już wyżej, kwestia ewentualnej odpowiedzialności komornika za jego działania lub zaniechania w okresie, w którym nie posiadał on obowiązkowego ubezpieczenia, a w którym podejmował jednak pewne czynności, nie została nigdzie przesądzona i pozostawała otwarta na datę wydawania decyzji ostatecznej. W związku z tym stwierdzić trzeba, że brak było podstaw, wbrew stanowisku Sądu I instancji, do zastosowania w sprawie przepisu art. 7a § 1 k.p.a. W ramach tego zarzutu należy także przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że całkowicie niezasadne jest też stanowisko Sądu I instancji, że jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie organu mógł mieć fakt błędnego poinformowania komornika przez jego agenta ubezpieczeniowego o braku obowiązku posiadania ubezpieczenia OC. Trafnie bowiem skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że to komornik winien znać obowiązujące go przepisy oraz że skutki zaniechań w tym względzie obciążają komornika a nie jego agenta ubezpieczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska komornika zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organ przyjął w uzasadnieniu swoich decyzji, że w związku ze śmiercią agenta ubezpieczeniowego nie jest możliwe zweryfikowanie przez ten organ, czy rzeczywiście komornik uzyskał od agenta błędną informację w tym względzie i że to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż wprawdzie organ wyraził pogląd o braku możliwości takiej weryfikacji, ale jednoznacznie przy tym wskazał, że jest to irrelewantne dla sprawy z tej przyczyny, że nawet udowodnienie przez skarżącego komornika faktu błędnego poinformowania go przez agenta, nie mogło zdjąć z tego komornika odpowiedzialności za brak ubezpieczenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd drugiej instancji doszedł też do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).