I OSK 765/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S.S.E. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 725/20 w sprawie ze skargi W.S.S.E. S.A. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.44.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.S.S.E. S.A. w O. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów sądowych. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 725/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W.S.S.E. S.A. w O. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej także: "organ II instancji", "wojewoda") z 20 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.44.2020.DJ, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 14 czerwca 2019 r., znak: GG.6821.12.2019 Starosta S. (dalej także: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi gminne, położone w obrębie K., gmina S. Postanowieniem z 24 lipca 2019 r., znak: IGR-VIII.7581.71.2019.DJ Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z 6 marca 2020 r., znak Gg.6821.12.6.2019 Starosta S. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., gmina S. oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr (...) wydzieloną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy S. nr RR/743/3-XII/2008 z 2 czerwca 2008 r. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 20 sierpnia 2020 r., znak: WIN-III.7581.44.2020.DJ utrzymał ją w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko wojewoda wskazał, że kluczowym zagadnieniem w sprawie jest zbadanie, czy w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną oraz czy w związku z tym za wydzieloną pod drogę publiczną działkę przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; dalej: "ugn"). W sprawie bezspornym jest bowiem, że przedmiotowa działka wydzielona została na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. jak również że spełniona została obligatoryjna przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań pomiędzy właścicielem nieruchomości, a właściwym organem. Zdaniem organu II instancji, sentencja decyzji podziałowej, jej uzasadnienie, jak i powołana podstawa prawna wykluczają uznanie, że w wyniku podziału wydzielono działkę gruntu pod drogę publiczną. W ocenie wojewody nie ma również możliwości kwestionowania w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym ostatecznej decyzji podziałowej. Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej (2 czerwca 2008 r.) stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem podstawą do przyznania odszkodowania jest ustalenie, że nastąpiło przejście z mocy prawa wydzielonej działki na rzecz wyżej wskazanych podmiotów (w tym gminy) z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W toku postępowania dotyczącego odszkodowania organ musi w związku z tym ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ugn, tzn. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że działka o nr (...), wydzielona na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy S. z 2 czerwca 2008 r. nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy S. gdyż nie zostały wydzielone pod drogę publiczną. Jak wynika z decyzji podziałowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w S. Nr XXVI/170/2001 z 27 lutego 2001 r.), przedmiotowa działka przeznaczona została pod drogę dojazdową. Takie oznaczenie nieruchomości nie przesądza, że droga ta ma charakter publiczny. Także okoliczność, że określone w planie parametry dróg odpowiadają parametrom określonym w przepisach rozporządzenia w sprawie dróg publicznych nie może mieć wpływu na ocenę ich charakteru. Parametry te mogą mieć znaczenie przy dokonywaniu podziału nieruchomości, który w myśl art. 93 ust. 1 ugn winien być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast przy ustalaniu prawa do odszkodowania istotna jest treści decyzji podziałowej. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza bowiem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. W związku z powyższym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że w decyzji podziałowej nie wskazano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 98 ust. 1 ugn zaś w jego uzasadnieniu przedmiotowa działka została określona jako droga wewnętrzna dojazdowa świadczy o tym, że nie została ona wydzielona pod drogę publiczną. Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że wyłącznym dysponentem działki jest skarżąca, zatem nie można uznać, że w sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności na cele drogowe. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; dalej: ugn) w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1) przez: ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej - podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych, przeznaczoną dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów. Wyrokowi zarzucono też naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zaniechaniu zbadania przez organ czy działka nr (...) faktycznie nie służy do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości); ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym: - nie podjęto czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działce nr (...) jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że przedmiotowa działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną; - organ II instancji błędnie zinterpretował zapisy planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/170/2001 Rady Gminy w S. z 27 lutego 2001 r. przyjmując, że przedmiotowa działka ma charakter drogi wewnętrznej, podczas gdy działka (...) na ww. planie oznaczona jest jako 06D15/1X6,0/, a więc symbolem (klasa D) przeznaczonym dla dróg publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi. W piśmie procesowym datowanym na 9 kwietnia 2021 r. pełnomocnik Wójta Gminy S. - uczestnika postępowania zaprezentował stanowisko kwestionujące zasadność skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tych przepisów w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez WSA, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa. W niniejszej sprawie podstawę prawną odmowy ustalenia odszkodowania przez organy administracji stanowił art. 98 ust. 1 i 3 ugn. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu aktualnym na datę wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. na dzień 2 czerwca 2008 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast według art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie zaś do ust. 2 przywołanego przepisu, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Mając na uwadze powyższą regulację prawną należy stwierdzić, że z decyzji Wójta Gminy S. z 2 czerwca 2008 r. (dalej: decyzja podziałowa) wynika, że zatwierdzono nią projekt podziału nieruchomości - działki nr (...), położonej w obrębie K. gm. S., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr (...) stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie Spółki - na działki o nr: (...) (dalej: sporna działka) i (...). Sporna działka została wydzielona pod drogę wewnętrzną dojazdową, a druga działka na cele zabudowy przemysłowo-składowej Strefy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ugn. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że przedłożony projekt podziału nieruchomości jest zgodny ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy S. w obrębie geodezyjnym K. obowiązującym na tym terenie (uchwała Rady Gminy S. Nr XXVI/170/01 z 27 lutego 2001 r.). Z treści decyzji podziałowej nie wynika, by sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną i - stosownie do art. 98 ust. 1 ugn - przeszła z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Decyzja ta nie została zaskarżona, przysługuje jej walor ostateczności. Orzeczenie to stanowiło podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Jest w sprawie kwestią niesporną, że według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej KW nr (...) na dzień orzekania przez organy administracji właścicielem spornej działki była skarżąca. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204; dalej: ukw) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), a prawo wykreślone z księgi wieczystej, nie istnieje (ust. 2). Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty domniemaniem prawnym określonym w art. 3 ust. 1 ukw. W przypadku wystąpienia sporu co do stanu prawnego nieruchomości w sprawie o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, organ administracji publicznej nie może samodzielnie rozstrzygać tego sporu. Wieczystoksięgowy status własnościowy spornej działki wyklucza dopuszczalność uznania zaistnienia skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej w postaci odebrania własności tej działki podmiotowi ubiegającemu się o odszkodowanie. Brak było zatem podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn na rzecz skarżącej kasacyjnie, która według treści księgi wieczystej aktualnej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nadal była właścicielem tej działki. W konsekwencji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w konsekwencji prawidłowo oddalił skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz organu orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu. Przepis art. 204 ppsa stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest do zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez: organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1) lub przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (pkt 2). Ustawa nie przewiduje natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania i dlatego orzeczono jak w pkt 3 sentencji.