I GSK 665/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "L." Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1819/19 w sprawie ze skargi "L." Sp. z o.o. w D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr 993400/81/48/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec podjęcia czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr: 260000/81/2/2019; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz "L." Sp. z o.o. w D. 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2020 r. V SA/Wa 1819/19 oddalił skargę L. sp. z o.o. z/s w Dusznej Górce (dalej: Skarżąca/Spółka) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 sierpnia 2019 r. nr 993400/81/48/2019 w przedmiocie    odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: 3 kwietnia 2019 r. Spółka została zawiadomiona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład/ZUS) o zamiarze wszczęcia kontroli w określonym zakresie. Tego samego dnia wniosła sprzeciw, o którym mowa w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 ze zm.). Podniosła w nim, że kontrola nie może zostać przeprowadzona, ponieważ dotyczy tego samego zakresu, co kontrola wszczęta przez Zakład w 2017 r., która zakończyła się w roku 2018. Decyzją z 30 kwietnia 2019 nr 260000/81/2/2019 Dyrektor Oddziału ZUS w Ostrowie Wielkopolskim odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Wskutek wniesionego przez Spółkę odwołania decyzją z 12 sierpnia 2019 r. Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał, że skoro jeszcze nie doręczono Spółce upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i nie okazano przedsiębiorcy legitymacji służbowej, to nie doszło do wszczęcia kontroli i wniesienie sprzeciwu nie było możliwe. W myśl art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 300), datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Dlatego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu, który zgodnie z przepisami ustawy - Prawo przedsiębiorców, przysługuje na etapie wszczętej kontroli, a nie przed jej wszczęciem. Uznano też, że skoro pismo nazwane "sprzeciwem" zostało wniesione przed wszczęciem kontroli, to nie wiąże organu 3-dniowy termin do wydania postanowienia w tym przedmiocie, o którym mowa w ustawie - Prawo przedsiębiorców. Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw ten stanowi środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem określonych przepisów. Dlatego 3-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy odnieść zarówno do samego podjęcia/wszczęcia kontroli, jak i wykonywania przez organy kontroli konkretnych czynności. Instytucja ta stanowi instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej. Można z niego skorzystać dopiero w razie wykonania przez organ określonej czynności z naruszeniem przepisów dotyczących kontroli. Momentem podjęcia kontroli jest doręczenie płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Nie ma ani prawnej, ani faktycznej możliwości wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych przed ich dokonaniem. Warunkiem wykonywania czynności kontrolnych u płatnika składek jest doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Jak wynika z art. 89 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W kontrolowanej sprawie upoważnienia takiego płatnikowi nie doręczono, więc czynności kontrolne nie zostały podjęte. Zakład podjął tylko jedną z czynności zmierzających do wszczęcia kontroli, jaką było doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Skoro  nie doszło do rozpoczęcia (wszczęcia) kontroli, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania odnośnie do złożonego sprzeciwu. Dlatego wydana przez organy na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) decyzja o odmowie wszczęcia postępowania została oceniona za zgodną z prawem. Sąd wskazał też, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Od wyroku tego Spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego - art. 59 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca: - może wnieść sprzeciw dopiero wobec czynności, które nastąpiły po wszczęciu kontroli, podczas gdy takie ograniczenie czynności będących przedmiotem sprzeciwu nie wynika z treści ani z celu tego przepisu, ani z żadnego innego przepisu, - nie może wnieść sprzeciwu od czynności organu kontroli polegającej na zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, która jest oparta na - niczym nieuzasadnionym - odstąpieniu od wykładni literalnej art. 59 ust. 1 ustawy - Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którą, "przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli" czynności z naruszeniem (w szczególności) przepisu art. 48 Prawa przedsiębiorców - a więc może wnieść sprzeciw wobec każdej czynności, o której mowa w tym przepisie, w tym również wobec czynności, polegającej na zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców), a literalna wykładnia wskazanego przepisu jest zgodna również z jego wykładnią funkcjonalną, gdyż wniesienie sprzeciwu już na etapie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli pozwala zapobiec wszczynaniu kontroli niedopuszczalnych lub sprzecznych z prawem; interpretacja ta znajduje również uzasadnienie w argumentach natury systemowej - treści innych przepisów Prawa przedsiębiorców, a także w zasadzie interpretacji przepisów na korzyść przedsiębiorcy, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy -  art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona jako wydana z naruszeniem prawa, co nie tylko mogło, ale w sposób oczywisty miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji, która - w przypadku prawidłowego zastosowania wskazanych przepisów - zostałaby uchylona. Skarżąca wskazała, że okoliczności faktyczne nie są w jej sprawie kwestionowane. Sporna pozostaje ocena dopuszczalności wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Sąd przyjął, że może to nastąpić dopiero po wszczęciu kontroli, a więc że nie można tego dokonać po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Taka wykładnia jest jednak sprzeczna z brzmieniem przepisu, treścią innych przepisów oraz funkcją tej regulacji. Przepis ten nie uzależnia możliwości wniesienia sprzeciwu od "doręczenia płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli". Nie zawiera on żadnego ograniczenia czasowego. Przedmiotem sprzeciwu może być każda czynność organu kontroli, o której mowa w tym przepisie, w tym czynność polegająca na zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, a nie tylko czynność dokonana po wszczęciu kontroli. Naruszenie art. 48 ust. 1 cyt. ustawy wchodzi w zakres stosowania art. 59 ust. 1. Przedmiotem sprzeciwu jest bowiem "czynność organu kontroli", a nie "czynność kontrolna", a więc również czynność polegająca na zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli. Tak więc Zakład, ani Sąd pierwszej instancji, nie mieli podstaw do uznania prawa do wniesienia sprzeciwu za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Zaskarżony wyrok wydano wskutek błędnej wykładni art. 59 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, przez co skarga została niezasadnie oddalona, zamiast zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a zaskarżona decyzja uchylona. Zasadniczym przedmiotem sporu między stronami postępowania sądowego było ustalenie, od jakiego momentu przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności związanych z kontrolą prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Ściślej, czy może tego dokonać dopiero po wszczęciu kontroli, czy też może tego dokonać wcześniej, już na etapie otrzymania zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy (art. 59 ust. 3 zd. 1). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 4). W aktualnym stanie prawnym sprzeciw, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców, może być wniesiony w terminie 3 dni roboczych, liczonych od dnia: 1) wszczęcia kontroli lub 2) wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Okolicznością uzasadniającą wniesienie sprzeciwu będzie zarzucane przez przedsiębiorcę naruszenie przez organ kontroli któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Wśród nich wymieniony został art. 48 tej ustawy. Dlatego należało przyjąć, że czynność organu kontroli polegająca na zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, wystosowanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców, mieści się w zakresie czynności organu kontroli objętych hipotezą art. 59 ust. 1 tej ustawy. Jest to czynność, wobec której przedsiębiorca może wnieść sprzeciw. Dyspozycja art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców nie została bowiem ograniczona wyłącznie do "czynności kontrolnych", o których mowa w tej ustawie. Bez znaczenia dla dopuszczalności wniesienia sprzeciwu pozostaje treść art. 89 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 59 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców. W okolicznościach sprawy błędnie uznał zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. za prawidłowe. Okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do odmowy wszczęcia przez Zakład postępowania zainicjowanego sprzeciwem Spółki. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynikało natomiast, aby Zakład dążył do przeprowadzenia kontroli w warunkach określonych w art. 59 ust. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, tj. z powołaniem się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Sprzeciwu Spółki nie można zatem było ocenić jako niedopuszczalnego albo wniesionego przedwcześnie. Na marginesie zauważyć należy, że orzeczenia, na które powoływał się Zakład (o sygn. II OSK 841/18, II OSK 771/16, II OSK 2633/14, VI SA/Wa 2018/09), zapadły na gruncie innego stanu prawnego, wynikającego z nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), poprzedzającej ustawę - Prawo przedsiębiorców. Odnosiły się one także do odmiennych okoliczności faktycznych, podobnie jak również przywołany wyrok o sygn. I GSK 1652/20, choć wydany już na gruncie ustawy – Prawo przedsiębiorców. W poprzednio obowiązujących art. 84c ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była mowa o tym, że sprzeciw przysługiwał "wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d" i że wnosi się go "w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli". Obecnie natomiast sprzeciw można wnieść odnośnie do każdej czynności organu kontroli, podejmowanej na podstawie przepisów wymienionych w art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, w tym art. 48 ust. 1. Aktualna regulacja została zatem przez ustawodawcę zmodyfikowana i rozszerzona. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego - art. 59 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię, pomijającą końcową część przepisu art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Skutkiem tego naruszenia było uznanie skargi za niezasadną, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie. Podane przez Zakład powody nie mogły stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania (wydania decyzji na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. i art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Warto odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2023 r. II OSK 2495/20 wyraził pogląd tożsamy z przyjętym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, a mianowicie że sprzeciw niewątpliwie może być wniesiony już na czynności organu poprzedzające kontrolę, a dotyczące czynności zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Podkreślono w tym orzeczeniu, że umożliwia to przedsiębiorcy przeciwstawienie podjęcia czynności z naruszeniem np. art. 48 ustawy – Prawo przedsiębiorców. W tym stanie rzeczy, wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Uznając natomiast, że istota sprawy (stan faktyczny, który okazał się niesporny między stronami postępowania i nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej) jest dostatecznie wyjaśniona, stosowne do art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, uchylił zaskarżoną decyzję z 12 sierpnia 2019 r. nr 993400/81/48/2019 oraz decyzję z 30 kwietnia 2019 r. nr 260000/81/2/2019. W dalszym toku postępowania organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, w tym rozważy skutki nierozpatrzenia sprzeciwu zgodnie z przepisami ustawy - Prawo przedsiębiorców. Na podstawie dotychczas podanych przez Zakład powodów nie można było przyjąć, że sprzeciw Spółki nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania, o którym mowa w przepisach art. 59 ustawy - Prawo przedsiębiorców. O kosztach postępowania orzeczono, odnośnie do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), a w związku z uwzględnieniem skargi i odnośnie do postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na sumę kosztów postępowania sądowego składają się wynagrodzenia pełnomocnika Spółki za obie instancje.