II SA/Gl 1395/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/2813/2023/13835 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 15 maja 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 15 maja 2023 roku, nr [...], działając na podstawie art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630 – dalej: u.d.w.) i in., odmówił E. R. (dalej: strona, skarżąca) przyznania prawa do dodatku węglowego. W treści uzasadnienia wskazano, że dla nieruchomości złożono deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, według której nieruchomość zamieszkują cztery osoby. Organ wezwał również stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających podjęcie sformalizowanych działań w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Strona oświadczyła, że nie podjęła żadnych sformalizowanych działań w celu ustalenia odrębnego adresu zamieszkania. Wobec powyższego nie można uznać, że w jednym lokalu mieszkalnym (bądź budynku jednorodzinnym) prowadzonych jest kilka jednoosobowych gospodarstw domowych, ponieważ nie jest spełniona przesłanka samotnego zamieszkiwania. Jednocześnie informacją z dnia 30 listopada 2022 r. został przyznany dodatek węglowy na ten sam adres synowi strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Wskazano m. in., że w nieruchomości prowadzone są dwa gospodarstwa domowe. Na piętrze zamieszkuje syn, który jest osobą pełnoletnią, pracującą, płacącą podatki i samodzielnie prowadzącą swoje gospodarstwo domowe. Nie pozostaje na utrzymaniu strony. Sam zarządza swoimi sprawami, sam robi zakupy, gotuje. Strona zamieszkuje na parterze nieruchomości i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wyodrębnienie adresu wiąże się z ogromnymi kosztami przebudowy budynku (wejście), co nie jest adekwatne do jednorazowego świadczenia węglowego, a nadto nie było wymagane przepisami ustawy w momencie składania wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), decyzją z dnia 26 czerwca 2023 roku, nr SKO.PSW/41.5/2813/2023/13835, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uzależnia przyznanie dodatku węglowego w trybie opisanym w art. 2 ust. 3d ustawy od podjęcia przez stronę dodatkowych czynności związanych ustaleniem odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. otwierał dopiero stronie drogę do przyznania dodatku węglowego w trybie opisanym w przepisie art. 2 ust. 3d ustawy. O braku możliwości dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie możemy mówić wyłącznie w sytuacji, w której próba dokonania tej czynności została podjęta. Bezczynność strony w omawianym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła strona. Powtórzyła argumentację z odwołania. Dodała, że skoro ustawodawca wskazał przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu, a wniosek strona złożyła w dniu 25 listopada 2022 r., to na logikę można przyjąć, że należy odstąpić od sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla domu jednorodzinnego, w którym mogą zamieszkiwać 2 odrębne gospodarstwa domowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Art. 2 ust. 3c u.d.w. stanowi, że w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Z kolei art. 2 ust. 3d u.d.w. stwierdza, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Należy wskazać, że cytowane przepisy posługują się pojęciem "gospodarstwa domowego". Przez "gospodarstwo domowe" (o czym stanowi art. 2 ust. 2 u.d.w.), rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Organy bardzo pobieżnie oceniły i odniosły się do kwalifikacji gospodarstwa domowego. Organ I instancji wskazał, że "(...) nie można uznać, że w jednym lokalu mieszkalnym (bądź budynku jednorodzinnym) prowadzonych jest kilka jednoosobowych gospodarstw domowych, ponieważ nie jest spełniona przesłanka samotnego zamieszkiwania." Ustalenia te poczynił na podstawie analizy deklaracji dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi. SKO z kolei ustaliło (s. 2 decyzji), że "(...) gospodarstwo domowe jest dwuosobowe (...). Syn strony gospodaruje osobno." Nie do końca zatem wiadomo jakie są ustalenia, skoro raz mowa jest o jednym gospodarstwie domowym dwuosobowym, a następnie mowa jest o gospodarowaniu przez syna osobno. SKO nadto oparło decyzję na treści art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w., które dotyczą sytuacji, gdy "pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe." W tym kontekście należało zatem wykazać precyzyjnie, czy można mówić o istnieniu jednego, czy też dwóch gospodarstw domowych w jednym budynku. Konieczne było jednoznaczne ustalenie i odniesienie się do kwestii, czy np. rachunki za prąd, wodę, itp. były płacone odrębnie (jeśli zamontowano odrębne liczniki, bądź "podliczniki" do poszczególnych gospodarstw domowych), czy wspólnie (np. czy opłacała je jedna osoba i która). W ramach jednego gospodarstwa domowego następuje bowiem "wspólne gospodarowanie" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w.), a w ramach odrębnych gospodarstw – odrębne gospodarowanie. Brak precyzyjnych ustaleń w decyzjach w tym zakresie nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie stanu faktycznego. Zebrane dane nie są precyzyjne i nie są poparte żadną dokumentacją, np. co do opłacania rachunków za media przez poszczególne osoby bądź wzajemnych rozliczeń. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/Gl 1395/23