II OSK 146/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 275/22 w sprawie ze skargi Y.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Y.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 275/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej (pkt I), umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.500 (słownie: trzy tysiące pięćset) złotych (pkt IV), zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 6 lutego 2022 r. Y.B. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda"), w związku ze sprawą z jego wniosku z 29 listopada 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec w skardze zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 29 listopada 2018 r. Pierwszą czynność zmierzająca do rozpoznania wniosku Wojewoda podjął dopiero w dniu 15 grudnia 2021 r., a więc po upływie 37 miesięcy i dopiero po wpłynięciu ponaglenia. Decyzją z 16 lutego 2022 r. organ rozpatrzył sprawę cudzoziemca zgodnie z jego wnioskiem. Sąd stwierdził, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek cudzoziemca nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania oraz narusza zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm) oraz art. 12 k.p.a. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu (niewydanie przez tak długi okres decyzji) Sąd uznał także, że przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności Sąd wskazał, że organ podjął pierwszą czynność sprawę dopiero po 37 miesiącach od wpływu wniosku. Z uwagi na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie Sąd umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3500 zł stwierdzając, że ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), a także przyznanie sumy pieniężnej będzie miało dla organu charakter sankcji za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować cudzoziemcowi negatywne przeżycia psychiczne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda zaskarżając wskazany wyrok w zakresie pkt IV sentencji, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm; dalej "p.p.s.a.") poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3500 zł, pomimo braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku w wystarczający sposób zasadności przyznania sumy pieniężnej w ustalonej wysokości, podczas gdy przyznanie tego środka jest jedynie fakultatywne, wyjątkowe i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku WSA we Wrocławiu w części tj. w zakresie pkt IV sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Organ zrzekł się rozprawy oraz wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa wg norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego pkt IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postępowania, którego dopuścił się Wojewoda Dolnośląski, a także uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3500 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia trzy aspekty: rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, sankcję dla organu za nienależyte zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz zwalczanie przewlekłego prowadzenia postępowania na przyszłość, a przez to zdyscyplinowanie organu. W świetle powyższego należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i w pełni pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Z kolei art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny, stąd sąd w takim wypadku orzeka w ramach uznania sędziowskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3500 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy i pracę mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego pomimo wielokrotnych próśb o załatwienie sprawy), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wydania decyzji organu minęły ponad trzy lata. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.