I OSK 423/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 679/20 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 10 stycznia 2020 r. nr SKO/I/I/1902/2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 679/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 10 stycznia 2020 r. nr SKO/I/I/1902/2019 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (k. 19, 33-34 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adw. J.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 679/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: a. prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 ppkt [winno być lit. - uw. NSA] a [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej)] ppsa w zw. z art. 134 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej)] kpa przez błędne przyjęcie, że wydana przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie z 18 listopada 2019 r. nr STFA.4740. 1218.2019.MR pisemna odmowa wypłaty odsetek z tytułu opóźnionej wypłaty specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego była pismem informacyjnym, a nie aktem organu samorządu terytorialnego w wykonywaniu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa; b. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: art. 145 § 1 pkt 1 ppkt [winno być lit. - uw. NSA] c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez to, że Sąd o istocie pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie z 18 listopada 2019 r. nr STFA.4740.1218.2019.MR o odmowie wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wykonaniu 2 decyzji o przyznaniu i wypłacie specjalnego zasiłku opiekuńczego rozstrzygał wyłącznie na podstawie "odpisu tylko jednej decyzji treści". Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 45-47, 52 akt sądowych). Na rozprawie 1 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zarzucie a skargi kasacyjnej w ten sposób, że zwrot "art. 134 kpa" w istocie winien być opisany jako "art. 134 ppsa", choć zaznaczył, że zdaje sobie sprawę ze skutków tej omyłki. Wskazał, że istota żądania skarżącej kasacyjnie dotyczy świadczenia akcesoryjnego (odsetek) od nieprawidłowo wypłaconych świadczeń głównych. Zwrócił uwagę, że organy przesłały niekompletne akta, czym naruszyły art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ppsa (k. 66-67 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżąca kasacyjnie postawiła zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji zarówno przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego. Biorąc pod uwagę uregulowany granicami skargi kasacyjnej zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach kasacyjnych, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprostowanie dokonane przez pełnomocnika skarżącej ustnie do protokołu rozprawy z 1 grudnia 2023 r. jest o tyle niezrozumiałe, że prawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa, a nie art. 134 ppsa. W myśl art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Art. 134 ppsa reguluje natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1) oraz że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Nie ulega wątpliwości, że Kolegium zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma z 18 listopada 2019 r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie (dalej Dyrektor) na podstawie art. 134 kpa. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia, niemniej, decydująca w tym zakresie jest treść zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie istotą skargi kasacyjnej jest zanegowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który podzielił stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpił przypadek braku spełnienia przesłanki przedmiotowej dopuszczalności odwołania, które skarżąca złożyła od pisma Dyrektora z 18 listopada 2019 r., informującego, że sposób i termin wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego został określony w decyzjach z: 4 listopada 2014 r. i 12 października 2015 r. Zarówno Kolegium, jak i Sąd I instancji uznały, że pismo to miało charakter jedynie informacyjny. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak jest w tym przypadku woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Decyzja administracyjna, od której służy odwołanie, to jednostronna czynność organu administracji posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Podstawy skargi kasacyjnej opierają się na nietrafnym założeniu, że pismo Dyrektora z 18 listopada 2019 r., informujące, że sposób i termin wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego został określony w decyzjach z: 4 listopada 2014 r. i 12 października 2015 r., jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określone w punkcie 5, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 661-662, nb 5). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy i treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyroki NSA z: 20.7.1981 r. SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP z 1982/9/169; 6.3.2014 r. II OSK 2436/12; 25.3.2022 r. III OSK 2585/21; postanowienia NSA z: 23.2.2021 r. III OSK 3739/21, 5.9.2023 r. III OSK 1460/23, cbosa). W orzecznictwie sądów administracyjnych coraz częściej zauważa się odchodzenie przez ustawodawcę od formy decyzji administracyjnej przy określaniu sytuacji administracyjnoprawnej danych podmiotów. W uzasadnieniu uchwały NSA z 23.6.1997 r. OPK 1/97 (ONSA 1997/4/149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej rezygnuje z kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi - na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą się pojawić akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: R. Hauser, M. Wierzbowski: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo C.H.Beck 2023, s. 69, nb 16). W niniejszej sprawie pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie z 18 listopada 2019 r., informujące, że sposób i termin wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego został określony w decyzjach z: 4 listopada 2014 r. i 12 października 2015 r. nie konkretyzowało prawnego stosunku administracyjnego. W odpowiedzi na pisma skarżącej z: 17 października 2019 r. i 13 listopada 2019 r. Dyrektor pismem z 18 listopada 2019 r. jedynie wyjaśnił skarżącej, że jej wezwanie do wypłacenia odsetek [za opóźnienie] od dnia wymagalności specjalnego zasiłku opiekuńczego na M.C. do dnia zapłaty nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że sposób i termin wypłaty tego zasiłku został określony w decyzjach z: 4 listopada 2014 r. nr SRFA.SZO.4722.01.15.2014 i 12 października 2015 r. nr SFRA.SZO.4722.01.29.2015, w których wskazano, jako sposób wypłaty, przelew, a termin wypłaty określono na 28 dzień każdego miesiąca. Dyrektor zwrócił uwagę, że skarżąca od wskazanych decyzji nie wniosła odwołania, w związku z czym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ciechanowie dokonał wypłaty zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi. Kolegium i Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikowały pismo Dyrektora z 18 listopada 2019 r. jako pismo wyłącznie o informacyjnym charakterze. Nie kreowało ono ani nie precyzowało w żaden sposób praw i obowiązków skarżącej na gruncie prawa administracyjnego. Roszczenie o odsetki za opóźnienie w wypłacie specjalnego zasiłku opiekuńczego, których domagała się skarżąca, stanowiło jedynie żądanie, którego przedmiotem było świadczenie o charakterze akcesoryjnym w stosunku do wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismo Dyrektora z 18 listopada 2019 r. nie stanowiło aktu organu administracji publicznej, który rozstrzygałby tę kwestię. Stanowiło ono wyłącznie pismo o charakterze informacyjnym. Kwestia ewentualnego opóźnienia w wypłacie świadczenia pozostawała bez znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro sprawa ta nie została rozpatrzona merytorycznie. Kolegium na podstawie art. 134 kpa, słusznie uznało, że odwołanie od pisma Dyrektora z 18 listopada 2019 r. było niedopuszczalne. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżonym postanowieniem. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), jak i zasada ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie zostały w tym przypadku naruszone. Ani pismo Dyrektora z 18 listopada 2019 r., ani stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności odwołania od tego pisma nie stanowiły przejawów naruszenia wskazanych zasad. Przesłanie przez organy do Sądu niekompletnych akt, czym naruszyły - w ocenie skarżącej kasacyjnie - art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 ppsa, ocenić należy jako nieprawidłowość, która nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie znaczenie miało również to, że zarzut w tym zakresie nie został dostatecznie sprecyzowany w skardze kasacyjnej, wobec czego nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasadę swobodnej oceny dowodów - organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) - stwierdzić trzeba, że ewentualne naruszenia w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygający był bowiem charakter i treść pisma Dyrektora z 18 listopada 2019 r., które nie stanowiło aktu administracji, od którego przysługiwałoby stronie odwołanie. Kolegium słusznie uznało złożone odwołanie za niedopuszczalne, co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.