II SA/Lu 926/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak: SKO.41/4588/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 24 sierpnia 2023r., znak: SKO.41/4588/OS/2023 po rozpatrzeniu odwołania E. W. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Serniki z dnia 19 lipca 2023r., Nr OPS.5131.31.2023 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K. K.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 22 czerwca 2023r., do którego dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia 14 czerwca 2023r. zaliczające K. K. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmawiając przyznania skarżącej świadczenia, organ I instancji podniósł, że nie zostało spełnione kryterium wieku powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 b u.ś.r. wymaga, by niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Z przedłożonego orzeczenia wynika natomiast, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała 2 maja 2023r., a więc kiedy miała 79 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tej argumentacji, wyjaśniając, że przeszkodą przyznania takiego świadczenia nie jest obecnie kryterium wieku wskazane w art. 17 ust. 1b u.ś.r., o czym orzekł wprost Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, jednak z innych powodów utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką, co jest podstawowym warunkiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1u.ś.r.). Matka skarżącej (wdowa) nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, a więc zbędna jest całodobowa obecność w domu skarżącej córki. Również zakres czynności opiekuńczych wobec matki wykonywanych przez skarżącą nie jest tak duży, by uniemożliwiał jej wykonywanie pracy zawodowej. Podniosło, że związek przyczyno-skutkowy wymaga badania w każdym wypadku, niezależnie od orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. W. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania (art.7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Zarzuciła, że organ bezzasadnie stwierdził, że jej matka nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki, ponieważ wynika to jasno z orzeczenia o niepełnosprawności, a więc organ nie powinien tego ustalać we własnym zakresie na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzanego przez pracownika socjalnego. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczyła fragmenty wybranych orzeczeń sądowych. Podkreśliła, że jej matka jest osobą bardzo schorowaną, także niedowidzącą, często niemogącą się podnieść z łóżka, mającą początki demencji, wielokrotnie się przewraca z powodu zaburzeń równowagi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kwestie sporne w sprawie dotyczą tego, czy skarżącej prawidłowo odmówiono ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy (ewentualną) koniecznością rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką K. K.. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji zaprezentowano prawidłową wykładnię prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), którą poprzedziły ustalenia faktyczne w zakresie niezbędnym do oceny zasadności zgłoszonego przez stronę wniosku. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezsporne jest, że skarżąca jako córka niepełnosprawnej K. K. należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, a zatem spełnia kryteria podmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś matka K. K. posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia 14 czerwca 2023r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporna pozostaje natomiast kwestia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Stanowisko Kolegium co do tego, że taki związek nie zachodzi, jest trafne. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązując się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniają stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają, czy też nie podejmują aktywności zawodowej. Pomoc państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem udzielana wyłącznie w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja przez opiekuna, albo nie jest możliwe podjęcie przez niego nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy w ogólnym wymiarze czasu pracy, maksymalnie przez osiem godzin na dobę. Stąd – wbrew przekonaniu skarżącej - do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające samo orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność członka rodziny, ale wymagane jest ponadto każdorazowo ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia. Stanowisko to jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2023r., II SA/Po 460/23 i wskazane w nim wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ analizował istnienie tego związku w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego (głównie bazując na informacjach podanych w toku wywiadu środowiskowego oraz w opisie czynności, jakie skarżąca wykonuje w ramach opieki nad matką i uznał, że taki związek w sprawie nie zachodzi. Sąd w pełni podziela ocenę organu, że biorąc pod uwagę rodzaj i intensywność czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec matki, wykonywana opieka nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Analizy pojęcia "opieki" w sprawach z zakresu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać przez pryzmat treści 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale również, przy uwzględnieniu ratio legis wprowadzenia świadczenia pielęgnacyjnego do systemu prawa. Celem przyznania świadczenia jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy czym nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w kontekście dyrektyw wykładni celowościowej i co jest też powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki, ale z tego powodu, że zakres tej opieki w sposób obiektywny stanowi przeszkodę do podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia. Chociaż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece dla potrzeb przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała lub długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20). Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest zatem taka rezygnacja z pracy zarobkowej (niepodejmowanie jej), która jest spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 u.ś.r., w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z oświadczenia skarżącej (k. 18), a także z wywiadu środowiskowego (k. 22) skarżąca mieszka razem z matką. W ramach opieki nad nią skarżąca: przygotowuje posiłki, pali w piecu, sprząta, robi zakupy, pierze, ustala wizyty lekarskie, wykupuje i podaje leki, wykonuje czynności higieniczne (mycie, kąpiel, wymiana pościeli), mierzy ciśnienie, wychodzi z mamą na podwórko. Zdaniem Sądu, skarżąca mogłaby wykonywać powyższe czynności bez konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej, np. gdy chodzi o przygotowywanie posiłków, to nie ma przecież przeszkód, by je przyrządzać po pracy lub w czasie wolnym od pracy, tak jak to ma miejsce w większości gospodarstw domowych prowadzonych przez osoby aktywne zawodowo. To samo dotyczy pozostałych prac domowych, jak robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasowanie. Z kolei wspólne spędzanie czasu z matką są tego rodzaju czynnościami, które nie wykraczają poza zwyczajowo przyjętą troskę wobec bliskiej osoby. Nie można pominąć, że skarżąca zamieszkuje z matką, a zatem przynajmniej część czynności domowych może być wykonywana w ramach gospodarstwa domowego, jakie przecież prowadzi sama skarżąca. Wbrew zarzutom skargi, organ rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma obowiązek badać zakres koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną, posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie powoduje automatycznie powstania prawa do tego świadczenia. Należy bowiem podnieść, że niepełnosprawność nawet w znacznym stopniu obejmuje bardzo różne stany zdrowotne osób, wobec których taką niepełnosprawność orzeczono – niektóre z tych osób wymagają jedynie wykonywania pewnych czynności opiekuńczych, inne zaś nie są w stanie w ogóle bez takiej opieki funkcjonować. "Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki." (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2023r., I OSK 2035/22). "Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą". (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2023r., II SA/Gd 470/23). W ramach ustalania, w jakim zakresie matka skarżącej wymaga pomocy, organ stwierdził, że jest jej potrzebna pomoc przy wykonywaniu niektórych czynności pielęgnacyjnych, a następnie zasadnie uznał, że zakres tego rodzaju czynności nie jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w znaczeniu wynikającym z treści art. 3 pkt 22 u.ś.r. Z oświadczenia (k.16-18) wynika, że K. K., mimo swoich licznych schorzeń, w tym także związanych z wiekiem, nie jest osobą leżącą, nie wymaga pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie wymaga układania w łóżku i pomocy przy zmianie pozycji, nie używa pieluchomajtek, nie jest potrzebna jej pomoc polegająca na oklepywaniu, czy zmianie opatrunków. Jak wyżej podniesiono, w orzecznictwie trafnie się podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki, ale z uwagi na spowodowaną zakresem i intensywnością czynności opiekuńczych obiektywną niemożność podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej. Opieka wykonywana nawet codziennie, ale przez część doby nie może być traktowana jako uniemożliwiająca podjęcie opiekunowi zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc zasadna. Jednocześnie prawidłowo Kolegium stwierdziło, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostawało to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).