II SA/Bd 555/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE II SA/Bd 555/23 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] odmówił P. K. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna – A. R., legitymującego się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] maja 2022 r., zmienionym w części orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., kwalifikującym go do osób ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca ma przyznaną rentę socjalną z uwagi na orzeczoną trwałą całkowitą niezdolność do pracy, wobec czego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej "u.ś.r.") nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała, że jej renta socjalna jest zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pozbawienie jej możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprzeczne z założeniami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej organ powinien był rozważyć przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między ww. świadczeniami albo wskazać inne rozwiązanie, np. poprzez zawieszenie wypłaty renty socjalnej. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. został uznany za częściowo niezgodny z art. 17 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, jednak nie odnosi się on do sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej, która jest na bieżąco przez skarżącą pobierana. Wobec powyższego, w ocenie organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą renty socjalnej stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania pobierania przez skarżącą renty socjalnej ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - naruszenie przepisów Konstytucji RP – art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2, poprzez niezastosowanie się do wskazanych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania przez skarżącą renty socjalnej skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy administracji rozstrzygające w sprawie od podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Na wstępie wymaga wskazania, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.) wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wskazać należy zatem, że zgodnie z powyższym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji jeżeli ma ona ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do renty socjalnej. Z akt sprawy wynika również, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] maja 2022 r., zmienionym w części orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., kwalifikującym go do osób ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ocena legalności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji wymaga więc odniesienia się do kwestii, czy skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki pobierania świadczenia przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do renty socjalnej. Odnosząc się zatem do kwestii spornej, która w niniejszej sprawie dotyczy problemu prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazać należy, że była ona wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny. Aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W przedmiotowej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie, była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie wynosi 2.458 zł. Podkreślenia wymaga, że kwota ta stanowi kwotę wyższą niż wysokość renty socjalnej skarżącej, która w 2022 r. wynosiła [...] zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę socjalną w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty socjalnej opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do renty socjalnej w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 2458 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, iż organ drugiej instancji niezasadnie zastosował w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówił z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych decyzji. Zdaniem Sądu problem zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalnego czy rentowego powinien być rozwiązany poprzez umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego z tych świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego czy rentowego, a nie – z uwagi na związane z tym problemy prawne - poprzez wyrównanie różnicy pomiędzy tymi świadczeniami (patrz wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20). Wskazać należy w związku z tym, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Mając na uwadze, że przepisy ustaw o świadczeniach rodzinnych i o rencie socjalnej, nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę dyrektywy interpretacyjne wynikające ze ww. konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale też uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę socjalną, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Warto w tym względzie wskazać, że w przypadku otrzymywania renty socjalnej, prawo do tej renty zawiesza się w razie osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, na zasadach określonych w art. 104 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (art. 10 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej). Za działalność podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, o której mowa w ust. 1, uważa się zatrudnienie, służbę lub inną pracę zarobkową albo prowadzenie pozarolniczej działalności, z uwzględnieniem ust. 3 (art. 104 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Z kolei organ emerytalno-rentowy wypłacający rentę socjalną wydaje decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty socjalnej w razie wystąpienia okoliczności powodujących zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty renty socjalnej (art. 12 ust. 4 ustawy o rencie socjalnej). Również art. 15 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej w sprawach nieuregulowanych w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczenia odsyła do odpowiedniego stosowania art. 134 u.e.r.f.u.s. (por. wyrok NSA z 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1749/21; wyrok WSA w Olsztynie z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 799/22; wyrok WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 530/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 773/22 – strona: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jednocześnie podkreślić należy, że istota ograniczenia prawa do renty socjalnej, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty socjalnej, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty socjalnej skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty socjalnej od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty socjalnej. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej – której wolą niewątpliwie było pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia wyższego niż renta socjalna – że ma ona możliwość wyboru tego świadczenia. Nie poinformowały jej również o prawie do zawieszenia renty i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o okoliczność pobierania renty socjalnej, uznać należy za przedwczesną z uwagi na brak udzielenia skarżącej informacji we wskazanym zakresie. Takie informacje powinny zostać jednak udzielone stronie dopiero wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty socjalnej. W przypadku uznania, że przesłanek tych skarżąca nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zatem stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Organy w pierwszej kolejności winny ustalić, czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki (tj. z wyłączeniem przesłanki objętej treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) wymagane dla przyznania przedmiotowego świadczenia, a następnie - jeśli okaże się, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w sprawie spełnione - uwzględniając powyższą wykładnię prawa materialnego, powinny przede wszystkim poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia renty, skutkującej wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego w tym zakresie, po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wadliwie przyjęły, że sama okoliczność prawa do renty socjalnej skarżącej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nie skorzystały w sprawie z instrumentów prawnych (poinformowanie, pouczenie, wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 u.ś.r. dla przyznania tego świadczenia.