I GZ 259/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Miasta Gliwice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 884/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r., nr IFXII.3113.4.3.2023 w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji z budżetu państwa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 884/23 odrzucił skargę Miasta Gliwice (dalej: Miasto, skarżący) na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr IFXII.3113.4.3.2023 w przedmiocie odmowy przekazania dotacji celowej na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 19 kwietnia 2021 r. nr SR-237/2021 o usunięciu odpadów. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W uzasadnieniu skargi Miasto Gliwice wyjaśniło, że decyzją z 19 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Gliwice orzekł o niezwłocznym usunięciu odpadów zmagazynowanych w budynku przy ul. [...] w Gliwicach, na podstawie art. 26a ust. 3 w związku z art. 26a ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 poz. 779 ze zm.). Zatem pismem z 11 października 2021 r. Prezydent Miasta Gliwice zwrócił się do Wojewody Śląskiego o przekazanie środków na sfinansowanie kosztów realizacji tej decyzji wskazując, że wykonanie przedmiotowej decyzji stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda Śląski w piśmie z 15 listopada 2021 r., o nr IFXII.3113.4.16.2021, stwierdził, że nie ma możliwości pokrycia z budżetu państwa kosztów wykonania tej decyzji; powołał się na przepis art. 168 ustawy o odpadach, podkreślając, że norma ta jednoznacznie określa, które zadania wymienione w ustawie są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, przy czym w przepisie tym nie wymieniono art. 26a. Następnie pismem z 17 maja 2023 r. Prezydent Miasta Gliwice zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o uruchomienie z rezerwy budżetowej środków na sfinansowanie kosztów wykonania ww. decyzji, a pismem z 1 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Gliwice wystąpił do Wojewody Śląskiego o zabezpieczenie środków z budżetu państwa na sfinansowanie wykonania ww. decyzji. Natomiast pismem z 21 sierpnia 2023.r o nr IFX11.3113.4.3.2023 Wojewoda Śląski wyjaśnił, że w czerwcu 2023 r. przedstawił stanowisko w sprawie Ministrowi i jednocześnie podtrzymał swoje poprzednie stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. Natomiast pismem z 28 sierpnia 2023 r. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował, że środki z rezerwy z budżetu państwa na sfinansowanie kosztów wykonania decyzji nie zostały uruchomione z powodu braku wniosku w tym zakresie ze strony Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu skargi skarżące Miasto zaakcentowało, że sfinansowanie kosztów realizacji w/w decyzji stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, ponieważ przedmiotem decyzji są odpady niebędące odpadami komunalnymi i koszty związane ze sfinansowaniem wykonania decyzji, będącym zadaniem z zakresu administracji rządowej, winien ponieść Skarb Państwa. W ocenie skarżącej, organem właściwym do sfinansowania wykonania tej decyzji ze środków budżetu państwa jest Wojewoda Śląski, jako dysponent części budżetowej, w której środki te powinny zostać uwzględnione (art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych). Zadania własne gminy w zakresie gospodarowania odpadami nie obejmują odpadów niebezpiecznych, których wytwórcami nie są gospodarstwa domowe. Takiego rodzaju odpadów dotyczy decyzja z dnia 19 kwietnia 2021 r. bowiem jej przedmiotem są odpady niebezpieczne, które nie powstały w gospodarstwach domowych. W związku z tym nie jest to zadanie własne Miasta Gliwice, a jej wykonanie nie może zostać sfinansowane ze środków własnych Miasta. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że Prezydent Miasta Gliwice uznając stanowisko Wojewody Śląskiego za błędne wnioskiem z 19 listopada 2021 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, tj. o wskazanie organu właściwego do sfinansowania kosztów realizacji decyzji o niezwłocznym usunięciu odpadów niebędących odpadami komunalnymi. Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OW 201/21 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek Prezydenta Miasta Gliwice, w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie sfinansowania wykonania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów uznając, że nie był on dopuszczalny. Następnie wskazano, że 12 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Gliwice wniósł - do Ministra Finansów za pośrednictwem Wojewody Śląskiego - ponaglenie na nieprzekazanie przez Wojewodę Śląskiego środków pieniężnych w formie dotacji celowej na usunięcie odpadów przy ul. [...], bowiem - zdaniem Prezydenta Miasta Gliwice - Wojewoda Śląski pozostawał bezczynny z przekazaniem środków finansowych. Minister Finansów stwierdził, że gospodarzem ustawy o odpadach jest minister właściwy do spraw środowiska, zatem przesądzenie charakteru zadań i wskazanie ewentualnej podstawy prawnej dotyczącej charakteru zadania polegającego na usuwaniu odpadów z terenu gminy leży poza właściwością Ministra Finansów. Dlatego też 5 sierpnia 2022 r. (sygn. PGl.058.6.2022) Minister Finansów przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska. Do dzisiaj, ponaglenie nie zostało rozpatrzone. Natomiast postanowieniem z 7 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 413/22 WSA w Gliwicach odrzucił skargę Gminy Gliwice w sprawie bezczynności Wojewody Śląskiego w sprawie przekazania dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I GSK 407/23 uchylił zaskarżone postanowienie. Następnie postanowieniem z 11 września 2023 r., o sygn. akt III SAB/Gl 182/23, WSA w Gliwicach oddalił skargę na bezczynność. Ponadto zauważył, że 25 lipca 2023 r. przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę Prezydenta Miasta Gliwice na czynność w postaci pisma nr IFXII.3113.4.16.2021 z 15 listopada 2021 r. odmawiającego ustalenia i przekazania dotacji na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 19 kwietnia 2021 r. nr SR-237/2021, której przedmiotem jest niezwłoczne usunięcie odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 15 listopada 2021 r. Wojewoda Śląski odmówił ustalenia (określenia) i przekazania dotacji. Pismo dysponenta części budżetowej odmawiające ustalenia (określenia) kwoty i przekazania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (otrzymanie z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; zadania zleconego ustawą), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd I instancji uznał, że pismo Wojewody Śląskiego z 15 listopada 2021 r. odmawiające ustalenia i przekazania dotacji jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidulanego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zatem Sąd I instancji uznał, że aktem który winien był podlegać zaskarżeniu do tut. Sądu było pismo Wojewody z dnia 15 listopada 2021 r. jako załatwienie wniosku z dnia 11 października 2021 r., którym Prezydent Miasta Gliwice wystąpił o sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice nr SR-237/2021 z 9 kwietnia 2021 r. dotyczącej usunięcia i zagospodarowania odpadów niebędących odpadami komunalnymi. Zatem przedmiotowa skarga z 1 września 2022 r. mimo, że wskazuje jako przedmiot zaskarżenia pismo Wojewody nr IFXII.3113.4.3.2023 z dnia 21 sierpnia 2023 r. dotyczy czynności odmawiającej ustalenia i przekazania dotacji na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie niezwłocznego usunięcia odpadów zawartej już w piśmie z 15 listopada 2021 r. Zaskarżane bowiem pismo nr IFXII.3113.4.3.2023 z 21 sierpnia 2023 r. stanowi jedynie podtrzymanie pierwotnego stanowiska w sprawie wniosku Miasta o sfinansowanie usunięcia odpadów. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Zdaniem Sądu I instancji od daty 15 listopada 2021 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący podejmował działania zmierzające do zmiany tego aktu kierując wnioski, pisma do różnych organów i sądów. Tym samym, biorąc pod uwagę prowadzoną aktywność Miasta, brak jest podstaw do uznania, że uchybienie ustawowego terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Miasto Gliwice. Zaskarżonemu postanowieniu Miasto zarzuciło naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r. stanowi jedynie podtrzymanie pierwotnego stanowiska zawartego w piśmie z dnia 15 listopada 2021 i w związku z tym skarga odnosi się do pisma z dnia 15 listopada 2021 r., podczas gdy pismo z dnia 15 listopada 2021 r. stanowiło odmowę przekazania dotacji przez Wojewodę Śląskiego z budżetu Wojewody, natomiast pismo z dnia 21 sierpnia 2023 r. stanowiło odmowę złożenia wniosku do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie środków przez Radę Ministrów z rezerwy ogólnej budżetu państwa. 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy niniejszej sprawy i błędne przyjęcie, że "przedmiotowa skarga z 1 września 2022 r. mimo, że wskazuje jako przedmiot zaskarżenia pismo Wojewody nr IFXII.3113.4.3.2023 z 21 sierpnia 2023 r. dotyczy czynności odmawiającej ustalenia i przekazania dotacji na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie niezwłocznego usunięcia odpadów zawartej już w piśmie z 15 listopada 2021 r." podczas gdy skarga złożona w niniejszej sprawie odnosi się wprost do pisma Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r., a nie do pisma z dnia 15 listopada 2021 r. - opisane wyżej naruszenia przepisów miały wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd wbrew treści skargi odniósł ją do czynności w postaci pisma Wojewody Śląskiego z 15 listopada 2021 r. i następnie odrzucił, jako spóźnioną, zamiast rozpoznać skargę na czynność wyraźnie wskazaną w jej treści - pismo Wojewody Śląskiego z 21 sierpnia 2O23 r., co do którego skarga została wniesiona w terminie i nie podlegałaby odrzuceniu. Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naruszenie przez WSA w Gliwicach wskazanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Sąd prawidłowo przyjął, że przedmiotem skargi jest czynność w postaci pisma Wojewody Śląskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r., nie doszedłby do wniosku, że skarga jest spóźniona i nie odrzuciłby jej, ale rozpoznał merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji stwierdzającym, że zaskarżane pismo z 21 sierpnia 2023 r. stanowi jedynie podtrzymanie pierwotnego stanowiska wyrażonego w piśmie z 15 listopada 2020 r. w sprawie wniosku Miasta o sfinansowanie usunięcia odpadów. Należy stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Wojewody nie jest tym samym pismem co pismo Wojewody z dnia 15 listopada 2021 r. Zaskarżone pismo stanowi bowiem odpowiedź w sprawie wystąpienia Prezydenta Miasta Gliwice do premiera Rządu RP z prośbą o uruchomienie z rezerwy ogólnej budżetu państwa z przeznaczeniem na sfinansowanie usunięcia i unieszkodliwienia odpadów. Rezerwa ogólna budżetu państwa tworzona jest w celu finansowania wydatków nieprzewidzianych w ustawie budżetowej – wywołanych zdarzeniami losowymi. Natomiast pismo z dnia 15 listopada 2020 r. stanowiło odmowę przekazania dotacji przez Wojewodę Śląskiego z budżetu Wojewody. W związku powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w niniejszej sprawie skargę Prezydenta Miasta na pismo Wojewody z dnia 21 sierpnia 2023 r. nie był związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uprzednio wydanym postanowieniu z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 407/23 w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się jedynie do poprzedzającego pisma Wojewody z 15 listopada 2021 r. odmawiającego ustalenia i przekazania dotacji wskazując, że jest to akt z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawarty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość spraw istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (por. wyroki NSA: z 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 485/21, z dnia 9 czerwca 2022 r. III FSK 341/22). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że nie zachodzi tutaj tożsamość spraw zatem NSA nie był związany oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym orzeczeniu. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniem błędnie odrzucił skargę na podstawie 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tj. ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia, pomijając przy tym zupełnie kwestię pierwotną jaką jest badanie dopuszczalności drogi sądowej. Przypomnieć należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego nie wystarczy zatem, by skarżący pozostawał w sporze z administracją, ani nawet to, by spór ten toczył się o prawo lub obowiązek regulowane przepisami zaliczanymi do kategorii "prawo administracyjne". Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii sfinansowania zadań gminy. Zadania gminy mogą być wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Gminy dysponują oddzielną od państwa podmiotowością publicznoprawną i osobowością prawną. Zagwarantowana w z art. 165 Konstytucji osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że jednostki te mogą być podmiotem praw i obowiązków w sferze publicznej i prywatnej. Mogą posiadać prawo własności, a także korzystać z innych praw majątkowych. Za istotną cechę określającą relacje prawne między samorządem a władzą rządową należy uznać podmiotowość publicznoprawną. Podmiotowość publicznoprawna oznacza, że korporacje terytorialne mogą dysponować kompetencjami władczymi regulowanymi przez prawo administracyjne. Gwarantuje ona samorządowi w sferze publicznych zadań własnych niezależność (samodzielność) względem administracji rządowej. Oprócz podmiotowości publicznoprawnej jednostki samorządu terytorialnego wyposażone są w osobowość cywilnoprawną, co pozwala im dysponować majątkiem, zawierać umowy, a także dochodzić przed sądem swoich praw majątkowych i osobistych. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zatem ocenić czy zaskarżony w niniejszej sprawie akt dotyczy uprawnień i obowiązków gminy jako osoby prawnej w ramach stosunków cywilnoprawnych czy gminy jako podmiotu prawa publicznego. Jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę stwierdzi, że gmina występuje jako podmiot publiczny to nie ma ona możliwości dochodzenia swoich praw związanych z realizacją zadań własnych czy zleconych na drodze sądowoadministracyjnej. Problematyka finansowania zadań własnych czy zleconych gminy nie powinna być poddana kontroli sądu administracyjnego. Zatem gminie jako podmiotowi publicznemu skarga nie przysługuje. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.