II SA/Ol 990/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2023 r., nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie w terminie postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu Prezydentowi Miasta (...) ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia UZASADNIENIE Prezydent Miasta (...) (dalej jako: "Prezydent Miasta", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Kolegium") z 21 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego na skutek wniesienia odwołania przez P. B. od decyzji Prezydenta Miasta z 12 czerwca 2023 r. w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości oddanej wymienionemu w użytkowanie wieczyste w terminie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że tocząca się w sądzie sprawa zobowiązania Gminy Miasto (...) do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie zmiany terminów zagospodarowania nieruchomości przez wyrażenie zgody na przedłużenie terminu zakończenia realizacji zagospodarowania nieruchomości do 31 grudnia 2025 r. jest zagadnieniem wstępnym, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, względnie odrzucenie jako pochodzącej od organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, dostępny w CBOSA). Ponadto, zgodnie z art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że Prezydent Miasta nie jest podmiotem uprawnionym do jej wniesienia, a zatem skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. W konsekwencji nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Nie można bowiem mówić o interesie prawnym, stanowiącym kluczowy element legitymacji skargowej, organu administracji pierwszej instancji do kwestionowania przed sądem administracyjnym orzeczeń organu odwoławczego. Organ administracji, powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w ogóle nie jest podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W związku z tym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15, dostępna w CBOSA). Wprawdzie trzeba zgodzić się, że wszędzie tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44), co może mieć miejsce np. na etapie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego kontroli decyzji wydanej przez organ wykonawczy skarżącej jednostki samorządu terytorialnego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 337/20, dostępny w CBOSA). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie podmiotem wnoszącym skargę jest Prezydent Miasta, który jest jednocześnie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, a to wyłącza możliwość zaskarżenia przez niego do sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez niego decyzji. Wydając akt w pierwszej instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonuje władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego i należy od niego odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz, dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Reasumując, należy zatem stwierdzić, że Prezydent Miasta jako organ wydający rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na postanowienie Kolegium zawieszające postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem jest decyzja Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości oddanej w użytkownie wieczyste w terminie. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.