II GSK 1193/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 535/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Izby Notarialnej w G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 535/15 oddalił skargę Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] grudnia 2014 r., w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 2 kwietnia 2014 r. A.C. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] października 2014 r., uznając, że wnioskodawczyni spełniała przesłanki z art. 11 pkt 1, 1a, 2, 3, 4, 5 i 7 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm., dalej: p.n.), powołał A.C. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ podniósł, że A.C. spełniała wszystkie przesłanki określone w art. 11 p.n., zaś skarżąca Izba wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądała zmiany decyzji z 10 października 2014 r., poprzez odmowę powołania na stanowisko notariusza osoby, co do której nie zgłasza żadnych zastrzeżeń i nie kwestionowała spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości uznał, że stanowisko odwołującej się było sprzeczne ze stanowiskiem Rady Izby wyrażonym w uchwale nr [...] 11 lipca 2014 r. Minister zauważył jednocześnie, że zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosiły się jedynie do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie organ wskazał, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru miejsca wykonywania zawodu i w tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią złożonego wniosku. Zauważył, że powołana uchwała Rady Izby z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie uzasadnienia negatywnej opinii na temat wyboru miejsca siedziby kancelarii notarialnej miała lakoniczny charakter, sprowadzający się do wskazania, iż "w G. jest już sześćdziesięciu notariuszy i zapotrzebowanie na czynności notarialne jest w całości zaspokojone". Przywołując art. 10 § 3 p.n., organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w tym przepisie, wobec czego nie mógł odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu błędnego ustalenia stron postępowania, stwierdzając, że organ prawidłowo wskazał strony postępowania - zaznaczył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od Izby Notarialnej w G., co następnie powtórzył w uzasadnieniu decyzji. Decyzję doręczył r. pr. M.C.. - pełnomocnikowi Izby Notarialnej w G., co odpowiadała treści art. 40 § 2 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd I instancji za niesporne uznał, że aplikująca do stanowiska notariusza Pani A.C. spełniała wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 p.n.: posiadała obywatelstwo polskie (pkt 1), korzystała w pełni z praw publicznych i miała pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), była nieskazitelnego charakteru i dawała rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożyła egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5), ukończyła 26 lat (pkt 7). Wniosek spełniał również wymogi z art. 13 p.n., gdyż zawierał dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywał lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Sąd podzielił też stanowisko organu, że przepis art. 10 § 3 ustawy prawo o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę. WSA stwierdził, że Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonywający sposób. Wskazał, że okoliczność, iż organ nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowiło naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., szczególnie że Izba nie wskazała przepisów, jak i dowodów które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Sąd zauważył, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie były przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Stwierdził, że podstawą ograniczania liczby kancelarii notarialnych nie mógł być przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego, gdyż przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Sąd zauważył, że takim przepisem nie jest art. 10 § 1 p.n., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Izba Notarialna w G. Strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. a) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z mającymi wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania, tj.: - art. 28 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., - art. 28 zw. z art. art.107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako adresata strony postępowania, tj. Izby Notarialnej w G., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów Skarżącej podniesionych w skardze do WSA, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej; 2) przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164), w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez uznanie, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie Izba wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. M.C., pełnomocnik A.C., na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Pełnomocnik organu, będący radcą prawnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek, o których mowa w art.183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu zarzutów kasacyjnych uznał je za niezasadne. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że z powyższego przepisu, określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że motywy powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Ponadto o skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów podniesionych w skardze do WSA, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wskazane wyżej wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. i wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w ww. przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też wyraża pogląd, że uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie można podzielić także zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z mającymi wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania tj.: art. 28 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 zw. z art. art.107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania, jako adresata strony postępowania, tj. Izby Notarialnej w G., co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wypada zauważyć, że analogiczne zarzuty zostały postawione przez skarżącą kasacyjnie w sprawie sygn. akt II GSK 2562/15 (wyrok NSA z 9 maja 2017 r.), a Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnym, podziela w całości wywody prawne poczynione w tym judykacie. Zatem po pierwsze przypomnieć należy, iż z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja ta rozstrzyga sprawę innego podmiotu niż strona postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po drugie, rację ma Sąd I instancji w tej sprawie podkreślając, iż: "Minister Sprawiedliwości wskazał prawidłowo strony postępowania (zaznaczył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od Izby Notarialnej w G. Natomiast decyzję doręczył radcy prawnemu M.C. pełnomocnikowi Izby Notarialnej w G., co zostało dokonane zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. (Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.). Okoliczność, że wymieniony radca prawny jest pełnomocnikiem skarżącej nie była sporna. Zatem adnotacja w końcowej części decyzji, komu zostaje doręczona za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie może oznaczać, że została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 164), w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez uznanie, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 p.n., który stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 p.n. W niniejszej sprawie nie było sporne, że A.C. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 p.n.: posiada obywatelstwo polskie (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożyła egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5), ukończyła 26 lat (pkt 7). Ponadto jej wniosek spełniał wymogi z art. 13 p.n., gdyż zawierał dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywał lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Rację ma Sąd I instancji, stwierdzając, iż Minister prawidłowo uznał, powołując się na stanowisko judykatury, że przepis art. 10 § 3 p.n. pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Ustawodawca nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie - aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę, podkreślając nadto, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 p.n. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nie może być podstawą oczekiwań Izby, co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest art. 10 § 1 P.not., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 491/12) Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ przez NSA orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 lit. c) w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).