II OSK 798/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1391/20 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 maja 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1505.2019.BKW w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. T. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1391/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Skargę kasacyjną złożył J.T. zaskarżając wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a), w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 k.p.a oraz art. 45 ust. 1 pkt. 5 i art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 Nr 162, poz. 1568, t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, zwanej dalej: u.o.z.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności nie uwzględniła zasady proporcjonalności i konieczności przeprowadzenia procedury legalizacji zaistniałego stanu prawnego i faktycznego, koniecznej do wyjaśnienia sprawy; 2) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na braku pełnego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu wskazującego, że uprzednio w sprawie przedmiotowych banerów i billboardów organ konserwatorski wydał w istocie rzeczy pozwolenie na ich umieszczenie, czym dokonał legalizacji ich funkcjonowania na bocznej ścianie kamienicy, jak również nieskonfrontowaniu tego zarzutu ze stanowiskiem organów oraz zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; 3) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 7, art. 77 §1 oraz art. 107 § 4 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało oparciem się na wątpliwych dowodach z publikacji prasowych i podjęciu na tej podstawie ustaleń w sprawie; 4) art. 145 1§ pkt. 1 lit. c w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art 134 § 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w miejsce jej uwzględnienia oraz nieuchyleniu organu II instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, kiedy dokładnie i przez kogo zostały umieszczone przedmiotowe banery i billboardy, a także nie wyjaśniono, dlaczego uprzednio wyżej wymienione urządzenia nie zostały uznane za naruszające art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z., co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji organu II instancji okoliczności faktycznych i prawnych stojących za rozstrzygnięciem; 5) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niewyjściu przez Sąd I instancji poza granice zarzutów skargi i powołanych podstaw prawnych, mimo że Sąd powinien to uczynić poprzez przeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, co jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 6) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a., a także 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z, polegające na oddaleniu skargi, mimo że organ II instancji przyjął jako wiadomości specjalne - niezbędne dla oceny, czy zaszły w sprawie umieszczenia przedmiotowych billboardów i banerów przesłanki z art 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z. konieczne do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, co w kontekście nieostrości kategorii pojęciowych z art 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z. było celowe i uzasadnione, a w miejsce powyższego, organ II instancji ( I instancji) przyjął jako wiadomości specjalne informacje i oceny zamieszczone w artykułach prasowych oraz w piśmie podmiotu trzeciego inicjującym de facto postępowanie organu I instancji; 7) art. 103 § 6 p.p.s.a polegające na niezobowiązaniu organu II instancji do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, tj. akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia konserwatorskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., pozwalających na dokonanie wszechstronnej oceny faktycznej i prawnej sprawy, w tym przesłanek do zastosowania art 36 ust. 1 pkt. 11 i art. 45 ust. 1 u.o.z. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że wielokrotnie dokonywał znacznych nakładów finansowych, celem restauracji obiektu, m. in. w sierpniu 2012 r. - wtedy też decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Miejski Konserwator Zabytków wydał pozwolenie konserwatorskie w zakresie remontu i restauracji kamienicy. W toku postępowania wyjaśniającego przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia, organ I instancji dokonywał wielokrotnie oględzin przedmiotowej kamienicy, m. in. okazano mu umieszczone przed laty (nie przez skarżącego) billboardy i banery. Organ nie wyraził negatywnego stanowiska w stosunku do będących przedmiotem tej sprawy bilbordów i banerów umieszczonych na bocznej ścianie kamienicy (w szczególności nie nakazał ich zdjęcia), nakazał jedynie usunięcie billboardów i banerów umieszczonych na ścianie frontowej budynku, co uczyniono. Nadto po zakończeniu robót i restauracji kamienicy wskazał, że wszystko zostało dokonane bez zastrzeżeń. Decyzją [...]Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2019 r., znak [...] skarżący został zobowiązany do "przywrócenia zabytku tj. części zabytkowego zespołu urbanistycznego L., do stanu poprzedniego poprzez usunięcie urządzeń reklamy w formie 4 billboardów reklamowych o wymiarach ok. 3,5 x 2,2 m (każdy) oraz 2 wielkoformatowych banerów reklamowych o wymiarach ok. 3,5 x 2,2 m i 2 banerów z napisem "[...]" o wymiarach ok. 3,5 x 0,5 m umieszczonych na elewacjach bocznych: wschodniej i zachodniej kamienicy przy ul. K. [...] bez wymaganego pozwolenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia tejże decyzji na własny koszt. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnego Konserwatora Zabytków utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uchylając ją jedynie w zakresie terminu wykonania, oznaczając jednocześnie nowy termin. Organ I instancji wydając decyzję, oparł ją błędnie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. a nie na podstawie pkt. 10 przywoływanego przepisu, który wprost dotyczy obowiązku uzyskiwania pozwolenia konserwatorskiego na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) oraz napisów. Okoliczność wskazana powyżej jest kluczowa dla rozstrzygnięcia całej sprawy, bowiem zarówno organ I, jak i II instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podnosiły w uzasadnieniach swoich orzeczeń jako podstawę rozstrzygnięć argumenty relewantne dla art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana na innej podstawie prawnej, tj. art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. Norma wynikająca z przepisu art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. jest skonkretyzowana w przypadku gdy na zabytku wpisanym do rejestru dojdzie do umieszczenia urządzeń technicznych, tablic reklamowych bez wymaganego pozwolenia, organ konserwatorski może wydać decyzje określone w art. 45 ust. 1. W przypadku normy wynikającej z przepisy art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. właściwy jest nieco inny tok postępowania - przepis ten dotyczy bowiem podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że w toku postępowania wyjaśniającego, jak i całego postępowania administracyjnego, zasadne jest ustalenie, czy dane działanie może prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. a w dalszej kolejności obowiązkiem organu jest - przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, swoistej konwalidacji działań poczynionych bez odpowiedniej zgody. Na mocy art. 45 ust. 1 u.o.z. organ uprawniony jest do wydania dwóch rodzajów decyzji: - nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem termin wykonania tych czynności, albo - zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie . Z powyższego wynika, ze art. 45 ust. 1 przewiduje dwa alternatywne (rozłączne) uprawnienia decyzyjne konserwatora zabytków. Wybór rozstrzygnięcia jest uzależniony od tego, czy podjęte przy zabytku wpisanym do rejestru i bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków prace doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany, biorąc pod uwagę ich zakres i charakter, czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymagałoby podjęcia dodatkowych działań, robót lub czynności wskazanych przez konserwatora. W przypadku przyjęcia przez organ, że podstawą wydania decyzji ma być przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 tj. przepis dalece nieskonkretyzowany (inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu), nakazujący oceniać, czy potencjalne skutki działań znalazłyby konsekwencje w otwartych kategoriach pojęciowych takich, jak "zmiana wyglądu" (a nie przepis art. 36 ust. 1 pkt 10) tym bardziej zasadne jest przeprowadzenie po pierwsze postępowania wyjaśniającego i dokonanie weryfikacji, czy zaistniałego stanu rzeczy nie można konwalidować, np. poprzez udzielenie wskazówek właścicielowi kamienicy (który od wielu lat aktywnie dbał o wygląd i stan budynku), czy też poprzez wydanie decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób (np. w postaci konieczności zmiany miejsca umieszczenia banerów i billboardów, zmniejszenia ich itd.).Taka decyzja ma daleko mniej idący skutki i konsekwencje, niż decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Ingerencja organu administracji określona w art. 45 ust. 1, "ma charakter ze swej istoty reglamentacyjny - prowadzi mianowicie do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru. Co więcej, adresat nakazu, o którym mowa w komentowanym przepisie, obowiązany jest na swój koszt wykonać nakazane w ten sposób czynności ".Przed wydaniem nakazu określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2. organ powinien przeprowadzić postępowanie, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 7 i art. 80 k.p.a., m.in. celem dokładnego ustalenia jego zakresu, gdyż zobowiązany jest do udowodnienia zasadności zarówno wydania samego nakazu, jak i dokonanego przez siebie zestawienia nakazanych czynności oraz wyznaczenia określonego terminu na ich dokonanie. W szczególności natomiast przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy wydawaniu nakazu, o którym mowa w komentowanym przepisie organ, powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu, nieodzownie wiąże się z podjęciem nakazanych, a nie innych (przewidujących mniejszy zakres ingerencji) czynności. Powołując się na wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. VII SA/Wa 205/16 skarżący wskazał, że w orzeczeniu tym zostało wskazane, że przy ustaleniu zakresu nakazanej ingerencji konserwatorski organ powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja ta ma bowiem charakter restrykcyjny, gdyż prowadzi do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru (art. 45 ust. 2). Wydając decyzję konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. W powołanym orzeczeniu zostało podkreślone także, iż art. 45 ust. 1 u.o.z. posługuje się nieostrymi wyrażeniami, w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" co oznacza, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie na gruncie art. 45 ust.1 ma charakter wiążący. Powyższe skłania do przyjęcia tezy, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 36 ust. 1 pkt 11 u oraz 45 ust. 1 u.o.z. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że również w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji zostały naruszone ww. przepisy, a ponadto zostały naruszone przepisy art. 138 §1 pkt. 2 i § 2 k.p.a poprzez to, że organ ten nie uchylił decyzji organu I instancji w całości i konsekwentnie nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wraz z podaniem właściwej interpretacji przepisów art. 36 ust. 1 pkt 11 oraz 45 ust. 1, nakazującej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zakładającego - na zasadzie proporcjonalności i subsydiarności ingerencji organów administracji - uprzednią próbę konwalidacji zaistniałego stanu faktycznego. Sąd winien poprawnie zastosować przepisy art. 145 §1 pkt. 1. lit. c. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez uwzględnienie dyrektywy dotyczącej celu postępowania sądowoadministracyjnego określonej w art. 1 i art. 3 §1 p.p.s.a i wtedy właściwie zastosowałby art. 145 §1 pkt. 1. lit. c. w ten sposób, że dostrzegłszy naruszenie przepisów postępowania - tj. faktu, że organ II instancji nie przeprowadził całościowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nie dostrzegł uchybień organu I instancji i nie uchylił w trybie 138 k.p.a błędnej decyzji tego organu, a w konsekwencji Sąd nie dostrzegł podstawy do uchylenia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p..a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ II instancji winien w takim układzie ustalić, czy podnoszony w odwołaniu argument skarżącego w przedmiocie milczącego załatwienia sprawy (również podnoszony później w skardze do WSA) nie jest zasadny, w szczególności organ winien zbadać, czy nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania z art. 156 ust. 1 pkt. 3 k.p.a, tj. czy ta sama sprawa nie została już uprzednio milcząco załatwiona. Powyższy obowiązek organu II instancji należy wywieść również z art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skoro w takich samych warunkach przedmiotowe banery i billboardy umieszczone na bocznej ścianie kamienicy zostały uznane za nienaruszające przepisy, bądź też umieszczenie na budynku wszystkich billboardów i banerów zostało uznane za naruszenie, które można sanować - za co może zostać poczytane nakazanie przez organ I instancji w 2012 r. usunięcia części z nich (tych umieszczonych na ścianach frontowych), przy zgodzie na pozostawienie pozostałych (tych umieszczonych na ścianach bocznych, będących przedmiotem niniejszej sprawy), to w konsekwencji przyjąć należy, iż organ II instancji winien dogłębnie wyjaśnić sprawę, użyć wszystkich środków dowodowych wynikających z k.p.a. do dogłębnego zbadania sprawy, w tym do zbadania, czy nie zachodzi przesłanka z art. 156 §1 pkt. 3 k.p.a, tj. czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do milczącego załatwienia sprawy przez organ I instancji w 2012 r. Zasada z art. 7 k.p.a. znajduje swoje odzwierciedlenie m. in. w art. art. 107 § 4 k.p.a, zgodnie z którym m. in. powołanie podstawy prawnej - dla adresata decyzji winno być jasne i transparentne, z jakiej podstawy prawnej wynika obowiązek lub prawo będące przedmiotem decyzji. Organ II instancji powinien ustalić pełny materiał dowodowy, również przeprowadzając dowody z urzędu, zaś poprzestał w dużej mierze na oparciu się na publikacjach prasowych i zdjęciach w nich zamieszczonych. Dodatkowo organ II instancji winien dostrzec, że decyzja organu I instancji oparta jest na art. 36 ust. 1 pkt 11 , podczas gdy zarówno organ I instancji, jak i II instancji powoływały się w uzasadnieniach swoich decyzji w pierwszej kolejności na art. 36 ust. 1 pkt 10 , co miało swoje konsekwencje również w charakterze stosowania oraz 45 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.11.2018 r., II OSK 1934/17 przyjął wykładnię korzystną dla dokonującego prac i działań, zgodnie z którą o ile roboty budowlane, działania z art. 36 ust. 1 pkt 11 nie doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany (biorąc pod uwagę ich zakres i charakter), czy też budynku do stanu, w którym nie można odpowiednio dostosować go do wymagań ochrony konserwatorskiej, zastosowanie powinna znaleźć procedura legalizacyjna. Przymusowe usunięcie budynku albo rozbiórka jego części jest jednym z możliwych rozstrzygnięć, ale nie obligatoryjnym. Ponadto, jak słusznie wskazał NSA, przy ustalaniu zakresu ingerencji, organ powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja taka ma bowiem charakter reglamentacyjny - prowadzi do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru. Takie stanowisko NSA wydaje się być zasadą "złotego środka", która chroni prawo własności oraz działalność inwestorów i dokonujących innych działań, ale jednocześnie stawia jasne granice ich swobody. Konsekwencją wydania decyzji organu I instancji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 jest to, że jej legalność winna być badana tylko w zakresie treści tego przepisu, a zatem czy zawieszenie banerów jest działaniem mogącym prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku - co w połączeniu z nadmienianym wcześniej orzeczeniem NSA sprawia, że w przypadku gdy chodzi o część zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków (ochrony obszarowej), a nie zabytku indywidualnego, winno być przedmiotem oceny, czy i jaki był wpływ działań skierowanych na obiekt nie zabytkowy, jako element założenia zabytkowego i skutki tych działań dla całego zabytku obszarowego (chodzi o działania zewnętrzne - dotyczące bryły, gabarytów, wyglądu obiektu nie zabytkowego jako elementu większej całości historycznej, artystycznej itd.). Winny być zatem przeprowadzone pogłębione postępowanie dowodowe, oraz powołane wszelkie dowody w tym zakresie, w tym zasadne powinno być skorzystanie z ekspertyzy biegłego, czego nie uczyniono. Naruszenie art. 145 §1 pkt. 1. lit, c. w zw. z art. 1 i art. 3 §1 p.p.s.a w zw. z art 134 §1. art. 7, 8 i 9 , art. 77 §1 oraz art. 107 §4 k.p.a. –polega na oddaleniu skargi w miejsce jej uwzględnienia oraz nieuchyleniu organu II instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, kiedy dokładnie i przez kogo zostały umieszczone przedmiotowe banery i billboardy, a także nie wyjaśniono, dlaczego uprzednio wyżej wymienione urządzenia nie zostały uznane za naruszające art. 36 ust. 1 pkt. 11 co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji organu II instancji okoliczności faktycznych i prawnych stojących za rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono, kiedy dokładnie i przez kogo zostały umieszczone przedmiotowe banery i billboardy (a zatem czy w dacie ich umieszczania wymagane było pozwolenie konserwatorskie) a także nie wyjaśniono, dlaczego wyżej wymienione urządzenia uprzednio, tj. w 2012 r. w roku postępowania przed organem I instancji skutkującego wydaniem decyzji z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie zostały uznane za naruszające art. 36 ust. 1 pkt. 11 (skoro na tej podstawie prawnej oparto decyzję organu I instancji). Organ II instancji winien w takim układzie ustalić pełny materiał dowodowy, również przeprowadzając dowody z urzędu, zaś poprzestał w dużej mierze na oparciu się na publikacjach prasowych i zdjęciach w nich zamieszczonych, co stoi w sprzeczności z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym. Skarżący podkreślił ,że zgodnie z art. 134 §1 p.p.s,a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a . Dodatkowo zgodnie z art. 106 § 3 Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Organ II instancji winien rozstrzygnąć wątpliwości podnoszone w odwołaniu (a także nadmienione już przez sam organ I instancji w uzasadnieniu) co do daty umieszczenia przedmiotowych urządzeń na kamienicy, co do własności kamienicy czy co do zaistnienia przesłanek z art. 36 ust. pkt. 11. na korzyść skarżącego, czego nie uczynił. Uprzednio takich wątpliwości na korzyść strony nie rozstrzygnął też sam organ I instancji, mimo ich posiadania i wskazania expressis verbis w uzasadnieniu. Naruszenie art. 103 § 6 p.p.s,a polega na niezobowiązaniu organu II instancji do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, tj. akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia konserwatorskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r" pozwalających na dokonanie wszechstronnej oceny faktycznej i prawnej sprawy, w tym przesłanek do zastosowania art 36 ust. 1 pkt. 11 i art. 45 ust 1. Liczne wątpliwości zaistniałe w sprawie, w tym wątpliwość polegająca na braku całkowitego rozpoznania charakteru prawnego decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2012 r., winny skutkować uzupełnieniem akt sprawy o brakujące dokumenty z przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na: - nieuwzględnieniu w decyzji organu II instancji zasady proporcjonalności i konieczności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej zaistniałego stanu faktycznego i prawnego; - niewyjaśnieniu dlaczego uprzednio wymienione urządzenia nie zostały uznane za naruszające art. 36 ust.1 pkt 11 u.o.z.; - nie wzięciu pod uwagę faktu ,że w sprawie przedmiotowych banerów i bilbordów organ konserwatorski wydał w istocie rzeczy pozwolenie na ich umieszczenie; - na nieustaleniu przez kogo i kiedy nośniki reklamowe zostały umieszczone; - wydaniu decyzji bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego i oparciu jej na publikacjach prasowych. Podstawę prawną decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowi art. 45 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 u.o.z. - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Powyższy przepis przewiduje środki nadzoru konserwatorskiego, mające zastosowanie do prac, robót, badań i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru, których celem jest zminimalizowanie lub odwrócenie(o ile jest to jeszcze możliwe) szkód zaistniałych w objętej ochroną substancji zabytkowej. Pełni więc on swoistą funkcję restytucyjną, przewidując działania naprawcze, mające na celu doprowadzenie stanu faktycznego do stanu akceptowalnego z punktu widzenia teorii konserwatorskiej . W kontrolowanej sprawie skierowany do skarżącego nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu znajdujący swój wyraz w zobowiązaniu do usunięcia umieszczonych na elewacjach bocznych budynku przy ul. K. w L. zainstalowanych na nich urządzeń reklamowych w postaci 4 billboardów reklamowych, 2 wielkoformatowych banerów reklamowych i 2 banerów wynikał z treści art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z. w związku z normą art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania stanowił że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych,tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 u.o.z. W brzmieniu pierwotnym przepis ten nakazywał uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, co determinuje uznanie, że bez względu na datę zainstalowania na zabytku billboardów (banerów/tablic) reklamowych działanie skarżącego musi być w sprawie postrzegane jako bezprawne, jeżeli okolicznością niesporną pozostaje, iż skarżący nigdy nie ubiegał się o wydanie pozwolenia organu konserwatorskiego na umieszczenie na elewacjach bocznych spornych 4 billboardów reklamowych, 2 wielkoformatowych banerów reklamowych i 2 banerów objętych rozstrzygnięciem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że wskazane uprawnienie, wbrew odmiennemu twierdzeniu zamieszczonemu w skardze kasacyjnej, nie mogło wynikać z milczenia organu konserwatorskiego, albowiem wieloletni brak reakcji na oczywiste naruszenie przez skarżącego obowiązku określonego w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. co najwyżej może być traktowany jako dowód sprawowania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. niedostatecznej kontroli przestrzegania przepisów u.o.z., nie może natomiast stanowić potwierdzenia zaistnienia tzw. milczącej zgody organu administracji publicznej, gdyż takiej konstrukcji prawnej przepisy u.o.z. w omawianym zakresie nie wprowadzają. Z treści kwestionowanej decyzji wynika, że budynek przy ul. K. [...] znajduje się na obszarze zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] stycznia 1967 r., znak: [...]. Budynek objęty granicami historycznego układu urbanistycznego nie pozostaje zabytkiem wpisanym do rejestru, którego bezpośrednia ochrona w sytuacji umieszczenia na nim reklam oddziałujących na elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej nie może zostać zapewniona na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. Zaskarżona decyzja MKiDN powinna być traktowana jako odpowiadająca prawu. Zakresem zastosowania przepisu przyjętego przez organ za podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z.) jest bowiem objęte nie tylko wykroczenie przeciwko wymaganiu art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. ale również obowiązkowi określonemu w art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., zgodnie z którym uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego wymaga podejmowanie także innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Nakaz usunięcia umieszczonych na elewacjach bocznych budynku przy ul. K. w L. zainstalowanych na nich urządzeń reklamowych musi być uznany za zgodny z prawem, jeżeli się uwzględni, że szczegółowe rozważania zamieszczone w treści wydanej decyzji nie ograniczały się jedynie do przesądzenia, że sporne nośniki umieszczone na bocznych elewacjach zabytkowego budynku stanowią tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., ale miały na uwadze również potrzebę wykazania ich negatywnego wpływu na podstawowe założenia chronionego układu, co pozostaje objęte dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który opiera się na uznaniu, że miejsce umieszczenia, a także rozmiar nośników negatywnie wpływają na wygląd zabytkowej kamienicy, zaburzając w sposób istotny integralność kompozycyjną pierzei ul. K., gdy się uwzględni wysunięcie budynku z linii zabudowy prowadzące do silnej ekspozycji jego bryły. W toku postępowania skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu, które pozwalałoby w sposób uzasadniony twierdzić, że sporne nośniki reklamowe nie wpływają negatywnie na ekspozycję budynku, co prowadziłoby do powstania sprzeczności pomiędzy tym stanowiskiem a odmiennymi ustaleniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji. Takiego wniosku nie można na zasadzie domniemania wysunąć ze względu na niepodjęcie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. działań przeciwdziałających samowolnemu umieszczeniu nośników reklamowych niezwłocznie po tym, jak zostały one zrealizowane. Nie można zaakceptować stanowiska skarżącego, że skoro organ konserwatorski akceptował inne roboty budowlane to akceptował sporne działania polegające na umieszczeniu urządzeń i tablic reklamowych na bocznych elewacjach budynku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów u.o.z. oraz k.p.a. Nie zostały naruszone zasady ogólnej prawdy materialnej, nie można również przyjąć, by kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie zostało wydane bez wnikliwego rozpatrzenia stanu faktycznego lub zostało oparte na jednostronnej jego ocenie. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza wszystkich podniesionych przez skarżącego w toku postępowania argumentów. Wyżej opisany stan faktyczny wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Wymaga podkreślenia, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Rację ma Sąd I Instancji ,że te przesłanki zostały spełnione przez organ adninistracyjny. Sąd I Instancji nie naruszył również przepisu art. 141 § 4 i art. 106 § 3 i 103 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję Ponadto w niniejszej sprawie przeprowadzenie dowodów uzupełniających poprzez dołączenie akt sprawy dotyczących wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie pozwolenia konserwatorskiego było zbędne, bowiem brak było istotnych wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt.1 p.p.s.a.