I OSK 2272/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 242/22 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od I. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. . UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 242/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd Wojewódzki wskazał, że rolą organów w niniejszej sprawie było ustalenie czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dokonując weryfikacji zaistnienia drugiej ze wskazanych przesłanek Sąd Wojewódzki wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa twierdzeń skarżącej o sprawowaniu przez nią opieki w sposób stały oraz długotrwały pomimo tego, że niepełnosprawna matka skarżącej w dni powszednie przez około 4,5 godziny dziennie przebywa poza domem, w Dziennym Domu Pomocy, którego usługi zostały jej zalecone w orzeczeniu o niepełnosprawności (pkt 6 wskazań). Wykonywanie przez opiekuna w tym czasie nawet zwykłych czynności związanych z zapewnieniem matce właściwych warunków życia, w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom, stanowi, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, opiekę nad niepełnosprawną matką, której organy nie zdołały zaprzeczyć konkretnymi ustaleniami przeciwnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej "u.ś.r.") w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że z normy wyrażonej tym przepisem wynika, że sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dotyczy nie tylko czynności związanych bezpośrednio z zadbaniem o dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej adekwatnie do wieku i stopnia niepełnosprawności, lecz z zakresu czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego (tj. przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, pomoc w czynnościach religijnych), podczas gdy prawidłowo rozumiana hipoteza normy wyrażonej ww. przepisem, obejmuje jedynie "opiekę nad osobą niepełnosprawną", a więc rzeczywistą, osobistą, stałą lub długotrwałą opiekę sprawowaną bezpośrednio nad osobą niepełnosprawną w sposób wymagany jej stanem zdrowia i osobistymi potrzebami, w tym określony czasem wykonywania tej opieki, który uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, w żaden sposób nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy; 2.przepisów postępowania, tj.: art. 80 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "K.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. wyrażające się odmienną oceną oraz bezpodstawnym negowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organy orzekające obu instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej I. D., a sprawowaną przez nią opieką nad matką, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania organowi odwoławczemu naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz związania oceną prawną i wskazaniami co do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz sformułowania wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania ukierunkowanego na właściwe (zdaniem Sądu) rozstrzygnięcie merytoryczne tj. przyznanie świadczenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się skuteczna. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w tej sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując zagadnienie zasadności skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę, że celem ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem udzielanie wsparcia osobom, czy rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Takie zadania realizowane są w ramach instytucji pomocy społecznej. Zastrzeżenie to jest o tyle istotne, że sytuacja rodziny, której członek staje się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą pomocy w każdym przypadku jest sytuacją trudną, a niekiedy kryzysową. Niemniej, obowiązek roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną w pierwszej kolejności spoczywa na członkach rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W sytuacji, gdy nie są oni w stanie samodzielnie podołać ciążącym na nich trudnościom, mogą oni poszukiwać wsparcia instytucjonalnego, w ramach pomocy społecznej. Z istoty pomocy społecznej wynika jej subsydiarność. Oznacza to, że instytucje publiczne, udzielają pomocy w tym zakresie, tym którzy nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. W pierwszej jednak kolejności, konieczne jest wykorzystanie własnych zasobów i możliwości w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Odrębną od pomocy społecznej instytucję stanowią świadczenia rodzinne, mające służyć wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Przez pryzmat tych celów należy też rozpatrywać charakter opieki, której sprawowanie uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie bez znaczenia, pozostaje przy tym kontekst historyczny samego świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jakkolwiek, sytuacja uległa diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, to genezę i istotę świadczenia pielęgnacyjnego trzeba uwzględniać dokonując oceny zaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. We wspomnianym wyroku, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na - potrzebę stałego współudziału - w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Nie sposób nie dostrzegać również, że obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), podobnie jak wcześniej ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (art. 27 ust. 1) reguluje zasady przyznawania świadczenia uzależniając jego przyznanie od sprawowania opieki nad członkiem rodziny w sposób uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia, czy kontynuowanie go. Bezspornie, na gruncie ustawy z 29 listopada 1990 r. zasiłek stały stanowił instrument pomocy społecznej (co wyrażało się w uzależnieniu przyznania go od spełnienia kryterium dochodowego). Natomiast na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w założeniu, jest to niezależna od spełnienia kryterium dochodowego, instytucja służąca zabezpieczeniu przyszłości opiekunów, którzy z uwagi na konieczność sprawowania opieki pozbawieni są możliwości wypracowania własnych emerytur. Obydwa przepisy warunkują przyznanie świadczenia od zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a spowodowaną tą opieką niemożnością świadczenia pracy zawodowej, skutkującą koniecznością rezygnacji z niej, albo z jej podejmowania. Zaistnienie tego związku, przepisy ustawy z 29 listopada 1990 r. wiązały z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem "wymagającym stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym" (por. wyrok TK z 30 października, 2007 r. sygn. P 28/06). Ten aspekt historyczny, prowadzi do uzasadnionego wniosku, że związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. również zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter - osobistej opieki - sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i - systematyczny współudział - w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. O takiej sytuacji, jak słusznie wskazuje skarżące kasacyjnie Kolegium, nie można mówić w okolicznościach badanej sprawy. Z akt sprawy wynika, że Ł. K. korzysta z usług opiekuńczych świadczonych w ramach Dziennego Domu Pomocy 5 dni w tygodniu. Instytucja ta świadczy usługi opiekuńcze od 7.30-15.30. Nie bez znaczenia dla oceny tej sytuacji pozostaje, że Ł. K. korzysta z pobytu w placówce w niższym wymiarze godzin - jak ustalono - "w zakresie odpowiadającym jej indywidualnym potrzebom i preferencjom", biorąc czynny udział w zajęciach i czynności samoobsługowe wykonując samodzielnie bez udziału opiekuna. Z akt sprawy wynika przy tym, że I. D. nie uczestniczy razem z matką w zajęciach, a dowóz do placówki oraz powrót do miejsca zamieszkania zapewnia transport miejski ZTM odpowiedzialny za przewóz osób niepełnosprawnych do placówek wsparcia dziennego, z którego Ł. K. korzysta na podstawie odrębnej ustawy. Należy zauważyć, że skarżąca nie kwestionuje, że jej matka korzysta z pobytu w placówce "w zakresie odpowiadającym jej indywidualnym potrzebom i preferencjom", co w zestawieniu z listą czynności na których polega opieka sprawowana przez skarżącą, przeczy istnieniu związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Należy zauważyć, że skarżąca, jest w istocie pośrednim beneficjentem świadczeń opiekuńczych, z których korzysta Ł. K. . Organy administracji rządowej i samorządowej organizują pomoc społeczną współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ust. 2 u.p.s.). Skarżąca korzysta już zatem ze wsparcia instytucjonalnego, którego charakter jest adekwatny do uwarunkowań tej konkretnej sytuacji. Trafnie w tej sytuacji, Kolegium zarzuciło Sądowi Wojewódzkiemu wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nietrafnie Sąd Wojewódzki, zasadności swojego stanowiska upatrywał w wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. I OSK 2946/18, nie wziąwszy pod uwagę, że w powoływanym przezeń wyroku NSA wskazał, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest - sprawowanie opieki wykluczającej - podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka sytuacja nie zachodzi w badanej sprawie, co słusznie wytknięto w skardze kasacyjnej. Trafnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono błędną ocenę materiału dowodowego, która zaprowadziła ten Sąd do nieznajdującej oparcia w materiale dowodowym konstatacji o zaistnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaną przez I. D. opieką nad matką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w tym przypadku obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu świadczeń rodzinnych nie jest uzasadnione.