II SA/Wr 422/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2022 r. znak: IF.O.7840.434.2019.KR (JK) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 4 III 2022 r. (nr IF.O.7840.434.2019.KR (JK) Wojewoda Dolnośląski (dalej: "wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty T. z dnia 14 VIII 2019 r. (nr 909/19), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej gminie T. pozwolenia na budowę drogi gminnej w T., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...] oraz działce nr [...], AM-[...], obręb T. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opisanej wyżej inwestycji, przez co postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego należało umorzyć. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że nieruchomość skarżącego położona jest przy ul. [...] i stanowi działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...], AM-[...] obręb T. Nieruchomość ta graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, lecz inwestycja ta (tj. budowa drogi gminnej) nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania zabudowy działki skarżącego. Nie wynika to ani z zatwierdzonego projektu budowalnego, ani ze stanowiska prezentowanego przez skarżącego. W szczególności należy uznać za chybiony argument, dotyczący sposobu odprowadzania wód opadowych. Wojewoda zwrócił też uwagę, że na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty dla terenów w rejonie ul. [...] i [...] w T., ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...], z dnia [...] III 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]), dalej miejscowy plan. Teren, w obrębie którego ma być realizowana przedmiotowa droga gminna jest oznaczony na rysunku miejscowego planu symbolami [...] KD-D, [...] KD-D, [...] KD-D, przeznaczonymi pod realizację dróg publicznych klasy dojazdowej. Z rysunku miejscowego planu wynika, iż granice terenu oznaczonego symbolami [...] KD-D, [...] KD-D, [...] KD-D pokrywają się z granicami działek, na których ma powstać przedmiotowa inwestycja. Z rysunku planu wynika również, że nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się 6 m od krawędzi terenu przeznaczanego pod realizację dróg publicznych klasy dojazdowej. Wojewoda dodatkowo przywołał art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.), dalej ustawa, zgodnie z którym w przypadku dróg publicznych gminnych w terenie zabudowanym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Podkreślił przy tym, że ograniczenia płynące z wyżej wymienionej ustawy nie wpływają na działkę skarżącego, gdyż już miejscowy plan ustala nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy z działką drogową. W rezultacie, w ocenie wojewody, nie można stwierdzić, by w okolicznościach sprawy obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę, ograniczał w jakikolwiek sposób skarżącego w możliwości zagospodarowania i zabudowy działki nr [...], a tylko pod takim warunkiem można byłoby przyznać skarżącemu status strony, co wynika jednoznacznie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) dalej: "PB". W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 PB polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę drogi gminnej w T., na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], oraz na działce nr [...], AM-[...], obręb T.; 2) art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego; 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez tendencyjne działania, których skutkiem było prowadzenie postępowania w sposób narażający zaufanie jego uczestników do organu administracji publicznej oraz naruszający zasadę równego traktowania, przez brak wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W motywach skargi podkreślono, że z decyzji wojewody nie wynika, aby przeprowadził on samodzielnie postępowanie wyjaśniające w zakresie interesu prawnego skarżącego. Tymczasem organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Skarżący zwrócił uwagę, że w ramach planowanej inwestycji projektuje się m.in. wykonanie zjazdu na jego nieruchomość. Miejsce lokalizacji zjazdu a także sposób jego wykonania rzutują na możliwość zabudowy działki skarżącego. Skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, zaś przytaczane w niej wywody nie pozwalają na ustalenie motywów podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności okoliczności, na podstawie których uznano, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jego oddalenie. Pismem procesowym z dnia 10 III 2023 r. skarżący podtrzymał swojego stanowisko podkreślając m.in., że wojewoda nie przeanalizował w ogóle zatwierdzonego projektu budowalnego, czego potwierdzeniem jest chociażby okoliczność sporządzenia projektu przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę drogi wszczęto bowiem wnioskiem złożonym w dniu 20 V 2019 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 IX 2020 r., przepisy ustawy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika z art. 28 ust. 2 PB, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 PB, "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z powyższego wynika, że z woli ustawodawcy stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obok inwestora, będą także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości, które na skutek realizacji projektowanej inwestycji doznają prawnych ograniczeń w zakresie możliwości ich zagospodarowania. Rację ma więc wojewoda wskazując, że stwierdzenie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę drogi gminnej uzależnione jest od ustalenia, czy realizacja budowy tej drogi ograniczy skarżącego w możliwości zagospodarowania (w tym zabudowy) jego nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Wbrew jednak stanowisku wojewody nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przedmiotowa inwestycja nie rodzi oddziaływania na nieruchomość skarżącego w wyżej określonym zakresie. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego, i co zresztą zasadnie podniesiono w skardze, zakresem inwestycji objęte są również roboty budowalne polegające na wykonaniu zjazdów z tej drogi, w tym na nieruchomość skarżącego. W takich warunkach nie sposób uznać, że objęta projektem budowlanym inwestycja nie wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego. W zaskarżonej decyzji pominięto, że konkretna lokalizacja zjazdu z drogi publicznej stanowi istotny element, który należy brać pod uwagę przy zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości przylegającej do takiego zjazdu. Determinuje on nie tylko wewnętrzny układ komunikacyjny działki budowalnej, ale nierzadko także lokalizację samej zabudowy kubaturowej. Jak wynika z § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Oznacza to, że przy zabudowie terenu należy zawsze uwzględnić konieczność zapewnienia dojścia i dojazdów do budynku, przy czym musi to zostać wykonane z uwzględnieniem "dostępu do drogi publicznej", a więc z reguły przy wykorzystaniu zjazdu z takiej drogi. Należy podkreślić, że w świetle regulacji z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, "zjazd" stanowi część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to zatem element łączący nieruchomość przylegającą do pasa drogowego z drogą publiczną. Trzeba też zwrócić uwagę, że z powołanej ustawy wynika dodatkowo, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 2). Skoro zatem ustawodawca uwzględnia interes prawny właściciela nieruchomości przyległej do drogi, upoważniając go do wystąpienia o wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, to trudno odmówić interesu prawnego właścicielowi takiej nieruchomości w postępowaniu, którego przedmiotem jest realizacja zjazdu przy okazji budowy drogi. Jakkolwiek Sąd ma świadomość, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę status strony ustalany jest w oparciu o regulację szczególną z art. 28 ust. 2 PB, jednak z przyczyn wyżej wskazanych nie stanowi on w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do odmówienia skarżącemu statusu strony. Budowa zjazdu zawsze będzie determinować konieczność przyjęcia ściśle określonego sposobu zagospodarowania działki budowlanej w zakresie wewnętrznego układu komunikacyjnego, który musi być z takim zjazdem powiązany, co równoznaczne jest z ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 PB. W zaskarżonej decyzji pominięto powyższe okoliczności, co skutkowało istotnym naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. W konsekwencji należało uchylić decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) dalej jako – "ppsa". Rozpatrując sprawę ponownie wojewoda uwzględni, że skarżący, jako właściciel działki nr [...], ma interes prawny w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę drogi gminnej w T., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...] oraz działce nr [...], AM-[...], obręb T. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).