I SAB/Wr 265/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka,, Asesor WSA Łukasz Cieślak, , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. w Wydziale I w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi: H. E. I. R. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie Strony skarżącej; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H. E. I. R. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Organ, WD) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko stron jak następuje. W dniu 04.02.2022 r. do Organu wpłynął ww. wniosek Strony wraz z załącznikami, a w kolejnych dniach WD otrzymuje również od Strony: – 14.02.2022 r. – dokumenty, – 27.07.2022 r.– wniosek o przyspieszenie sprawy, – 23.08.2022 r. – ponaglenie. Organ na 28 listopada 2022 r. datuje pisma: 1) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) do Strony z informacją o terminie zakończenia postępowania w 60 dni liczonych od zaistnienia ostatniego z wymienionych w art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519) zdarzeń, a także informuje o art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 103 ze zm.) – do 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres wraz z wezwaniem do Strony o dostarczenie dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia, zastrzegając - jeśli dokumenty już zostały złożone należy uzupełnić brakujące. Strona na wezwanie odpowiada 10 stycznia 2023 r. i wystosowuje do Organu kolejne pisma, które wpływają odpowiednio w dniach: – 10.03.2023 r. - wniosek o przyspieszenie postępowania, – 27.03.2023 r. - kolejny wniosek o przyspieszenie postępowania, – 19.05.2023 r. - wniosek o status postępowania i o jego przyspieszenie, – 19.06.2023 r. – skarga. W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 731 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez niewydanie w terminie decyzji i wniesiono o: – zobowiązanie Organu do wydania decyzji, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia orzeczenia, – stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – przyznanie od Organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., – zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające przedłużenie postępowania, a wszystkie terminy ustawowe upłynęły, przy braku jakiegokolwiek zawinienia po stronie Skarżącej. W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie powołując wydanie 9 czerwca 2023 r. decyzji oraz wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz, odpływ pracowników merytorycznych oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. WD wskazał również na statystykę spraw z lat 2019-2022. Przeciwny jest również uznaniu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie godzi się na nałożenie na Organ grzywny i przeciwny jest obciążeniu sumą pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) - Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Wskazać również należy, że od 29 stycznia 2022 r. obowiązuje dodany art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie; to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wspomniany przepis (art. 112a) obowiązujący od 29 stycznia 2022 r, w żaden sposób nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 4 lutego 2022 r., w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Wspomniany przepis art. 112a nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności jeśli Organ nie przejawia aktywności przed wejściem w życie wspomnianego przepisu jak i od daty jego obowiązywania w sprawie, wychodząc z założenia że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie. Tym samym istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu, w postaci oddalenia skargi. Również przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – w tym art. 100c i 100d, z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy tego aktu – nie mają wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by Strona (obywatel M.) była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od wniesienia wniosku przez Stronę, Wojewoda aż do dnia złożenia skargi oprócz dwóch pism z dnia 28.11.2022 r. (po upływie ponad 9 miesięcy od złożenia wniosku) do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wezwania Strony nie uczynił nic w Jej sprawie. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony – na dzień wniesienia skargi postępowanie trwało ponad 16 miesięcy. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (niczym nieuzasadnioną bierność od wpływu wniosku do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie obowiązku podjęcia chociażby badania spełnienia wymogów formalnych wniosku – na co wprost wskazuje zastrzeżenie WD zawarte w wezwaniu o dokumenty, że jeśli jednak dokumenty już zostały złożone to należy uzupełnić jedynie te brakujące (nie precyzując jednak których dokumentów wraz z wnioskiem Strona nie dostarczyła) i czekanie z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa – wprost tworzeniem przez Organ pozaustawowego warunku, od spełnienia którego Organ uzależnia swoją aktywność w sprawie. Tu należy podnieść, że chociaż w aktach znajduje się datowana na 9 czerwca 2023 r. decyzja to brak jest jakiegokolwiek dowodu na jej wysłanie do Strony. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Wobec wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącego, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania WD do wydania takiego aktu (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Stronie należy się kwota 1.000,00 zł uzasadniona okresem bierności Organu, zlekceważeniem prawa Strony do rozpatrzenia Jej sprawy - o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku, przyznając zwrot uiszczonego od skargi wpisu.